Presentación

La relación entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación de la naturaleza ha sido un tema escasamente abordado en nuestro país.

Para muchos la conservación continúa siendo sinónimo de áreas protegidas –conocidas como Parques, Reservas y Monumentos Naturales– que se encuentran aisladas de la intervención humana y son administradas por el Estado a través de la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Para los más entendidos, si bien existen algunas experiencias que incorporan la participación de pueblos y comunidades, estas no son la regla general en Chile, y menos aún se encuentran consideradas en los marcos normativos actuales.

En contraposición, a nivel internacional, hace más de quince años que ha ido ganando espacio un enfoque que reconoce no solo la vulneración de derechos que los pueblos y comunidades han sufrido como resultado del establecimiento de áreas protegidas sobre sus territorios –declaradas y administradas principalmente por los Estados–; sino también los importantes aportes que los pueblos indígenas y comunidades locales realizan a la conservación de la naturaleza. Así, el Convenio para la Diversidad Biológica (CDB), ratificado por Chile desde 1994, y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) han venido recomendando la incorporación de un enfoque de derechos en toda iniciativa de conservación y, en ese marco, un adecuado reconocimiento de los “territorios indígenas de conservación y áreas conservadas por comunidades locales”.

Sin embargo, el Estado chileno no ha recogido aún estas recomendaciones, lo que se expresa en su actual marco normativo y en
el Proyecto de Ley que crea el nuevo Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. En este inicialmente se omite toda referencia a pueblos indígenas y comunidades locales. Luego, en enero de 2016, en respuesta a las demandas de organizaciones indígenas y de sociedad civil, y a lo establecido por el Convenio 169 de
la OIT, el Ministerio de Medio Ambiente convoca a consulta indígena de dicho Proyecto de Ley abriendo la posibilidad de avanzar cumpliendo con los estándares internacionales.
Este documento busca aportar tanto a la discusión de este Proyecto de Ley como a la importante relación que existe entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación. Esperamos que sus contenidos puedan contribuir a avanzar hacia un Proyecto de Ley que –garantizando el respeto a los derechos de estos pueblos y comunidades– permita sentar las bases para un adecuado reconocimiento, apoyo y protección de los “territorios indígenas de conservación y áreas conservadas por comunidades locales” en Chile.

Observatorio Ciudadano & Consorcio TICCA

Resumen Ejecutivo

A pesar de la escasa documentación y la falta de diálogo sobre la relación que existe entre comunidades y conservación en Chile, encontramos una gran variedad de territorios o áreas que han sido conservadas por comunidades indígenas y locales desde tiempos ancestrales hasta el presente, aunque sus acciones de conservación no sean siempre explícitas. Sin embargo, hasta hoy, los aportes de estas comunidades a la conservación de la naturaleza no son reconocidos por el Estado y la legislación vigente, y son invisibles para la sociedad chilena en general.

En este documento se identifican cuatro tipos de situaciones en las que se encuentran hoy las comunidades indígenas y locales en relación con la conservación en el país: (a) Áreas Silvestres Protegidas del Estado (ASPE) que han sido establecidas sobre territorios de pueblos indígenas, en su mayoría sin su consentimiento libre, previo e informado; (b) ASPE que si bien han sido establecidas sobre territorios indígenas, también sin consulta, cuentan con acuerdos de comanejo o gobernanza compartida; (c) territorios o áreas que son conservados voluntariamente por comunidades indígenas o locales y que no cuentan con ninguna forma de reconocimiento estatal de protección; (d) iniciativas de conservación privada que se superponen con territorios indígenas y comunidades locales, también sin consulta, y que restringen sus usos tradicionales.

Revisar y considerar esta diversidad de situaciones y sus implicancias es fundamental por distintas razones. Ante todo por el deber que tiene el Estado de garantizar los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales y su pervivencia. También, como una oportunidad para alcanzar los objetivos de conservación de la naturaleza y la protección de su patrimonio natural y cultural, con los que se ha comprometido el país en acuerdos inter- nacionales, ya que estos son desafíos que no deben estar solo en manos del Estado o de los privados. Por último, es urgente, ya que muchas de estas comunidades se encuentran hoy amenazadas desde distintos frentes, haciendo cada vez más difícil el llevar adelante sus propias prioridades de desarrollo.

Directrices internacionales

La relación entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación se revisa en el marco de las principales directrices internacionales de derechos humanos y de conservación. Desde un enfoque de derechos, se revisa lo que establece el Convenio 169 de la OIT y la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU. Desde la conservación, se presentan las principales directrices que establece el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB) y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), que también encuentran sus bases en un enfoque de derechos humanos y de los pueblos indígenas.

el proyecto de ley que crea el servicio de biodiversidad y áreas protegidas y el sistema nacional de áreas protegidas.

En junio de 2014 el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet envió al Senado un Proyecto de Ley para la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). El proyecto, que forma parte de las 50 medidas comprometidas para los primeros 100 días de su gobierno, vino a sustituir a aquel presenta- do en marzo de 2011 por el gobierno de Sebastián Piñera, cuya tramitación legislativa estaba paralizada. Resulta valorable que el gobierno promueva una legislación que complete la reforma a la institucionalidad ambiental y que cree el servicio público encargado de la administración en materia de conservación de la biodiversidad y áreas protegidas, coordinando y orientando los numerosos y dispersos cuerpos legales existentes. Sin embargo, el proyecto adolece de una serie de limitaciones, desde la perspectiva de los derechos humanos y de las directrices de conservación antes reseñadas, las que son revisadas en este documento.

Principales deficiencias del proyecto de ley y recomendaciones

• El énfasis del Proyecto de Ley está puesto en las áreas protegidas del Estado, desconociendo la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y pueblos indígenas de los recursos biológicos. Se recomienda que el proyecto examine esta relación y establezca mecanismos para un adecuado reconocimiento de los derechos y aportes 
de los pueblos indígenas y comunidades locales a la conservación de la naturaleza.
• Las funciones que se asignan al nuevo servicio de biodiversidad se consideran precarias e insuficientes. Como bien sabemos, las causas de la degradación de la biodiversidad en el país están relacionadas con un modelo de desarrollo que se basa en la extracción y explotación de re- cursos naturales, actividades que siguen siendo el motor de la economía nacional. Si bien esto último es un problema que escapa a las posibilidades de esta ley sectorial, requiriendo de transformaciones institucionales profundas, no se entiende cómo una legislación pueda contribuir eficazmente a la protección de la biodiversidad si no se dota al nuevo Servicio con facultades para, al menos, determinar dónde es factible o no desarrollar actividades extractivas que afectan los recursos naturales y los ecosistemas en los que dicha biodiversidad se concentra.
• El Proyecto de Ley abre la posibilidad de creación de áreas protegidas del Estado en tierras y territorios de pueblos indígenas sin contar con su consentimiento previo, libre e informado, de acuerdo con los estándares internacionales sobre derechos humanos. Por lo tanto, se recomienda incorporar el derecho de consulta ante la creación de un área protegida que pueda afectar a pueblos o comunidades indígenas.
• El Proyecto de Ley tampoco hace referencia al derecho a la restitución de las tierras de ocupación tradicional cuando las áreas protegidas hayan sido establecidas sobre éstas sin su consentimiento previo, libre e informado. Lo que debe ser abordado de acuerdo con los estándares internacionales.
• El Proyecto de Ley no aborda la dimensión de la gobernanza de la áreas protegidas desconociendo las directrices internacionales del CDB y UICN en la materia. Se recomienda seguir estas directrices e incorporar en el Proyecto de Ley la Matriz de Gobernanza de Áreas Protegidas presentada en este documento, donde se reconocen y distinguen cuatro tipos de gobernanza: 1) pública, 2) compartida, 3) privada y 4) de pueblos indígenas y comunidades locales.
• Si bien se valora la inclusión de las áreas protegidas privadas, llama la atención que no se reconozcan las iniciativas de conservación comunitaria (indígena o local) que UICN y el CDB han reconocido y valorado. Tampoco se hace referencia a la necesidad de que dichas áreas privadas no se establezcan sobre tierras de ocupación tradicional indígena o afecten los usos tradicionales de las comunidades. Si bien la conservación privada y la comunitaria son iniciativas de carácter voluntario, se recomienda que sean tratadas de manera separada, ya que tienen características distintas que deben ser reconocidas y abordadas de manera pertinente.
• El Proyecto de Ley contempla una serie de conductas prohibidas al interior y exterior de las áreas silvestres, las que son sancionadas administrativamente. Sin embargo, las sanciones establecidas no consideran el uso que los pueblos indígenas han dado y siguen dando a las áreas protegidas establecidas sobre sus tierras de ocupación tradicional, penalizando, de esa manera, actividades centrales para su sobrevivencia material y cultural, pudiendo constituir un impedimento al desarrollo de actividades culturales y espirituales en sus tierras y territorios de ocupación tradicional.

Al final del documento se incluyen seis experiencias de distintos pueblos indígenas en Chile, las que se presentan organizadas de norte a sur. Estas son: 1) el Consejo de Pueblos Atacameños y su relación con la Reserva Nacional Los Flamencos; 2) la Comunidad Agrícola y Diaguita de los Huascoaltinos y su lucha por la protección del territorio; 3) el pueblo Rapa Nui y su relación con el Parque Nacional Rapa Nui y la inminente creación de un área marina protegida en su maritorio; 4) la Comunidad Indígena de Quinquén, quienes han luchado por la protección del pewen o araucaria, árbol sagrado del pueblo Pewenche; 5) la Asociación Mapu Lahual creada por diez comunidades Williches para la protección de su territorio; y por último, 6) la Comunidad Kawésqar de Puerto Edén y su relación con el Parque Nacional Bernardo O’Higgins, el más extenso de Chile. Todas estas experiencias dan cuenta de la diversidad de situaciones a las que se ven enfrentadas las comunidades ante enfoques clásicos de conservación que hasta hoy han prestado poca atención a las directrices internacionales sobre la materia.