Cuestionando los enfoques clásicos de la Conservación en Chile: El aporte de los pueblos indígenas y las comunidades locales a la protección de la biodiversidad

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La relación entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación de la naturaleza ha sido un tema escasamente abordado en nuestro país.

Para muchos la conservación continúa siendo sinónimo de áreas protegidas –conocidas como Parques, Reservas y Monumentos Naturales– que se encuentran aisladas de la intervención humana y son administradas por el Estado a través de la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Para los más entendidos, si bien existen algunas experiencias que incorporan la participación de pueblos y comunidades, estas no son la regla general en Chile, y menos aún se encuentran consideradas en los marcos normativos actuales.

En contraposición, a nivel internacional, hace más de quince años que ha ido ganando espacio un enfoque que reconoce no solo la vulneración de derechos que los pueblos y comunidades han sufrido como resultado del establecimiento de áreas protegidas sobre sus territorios –declaradas y administradas principalmente por los Estados–; sino también los importantes aportes que los pueblos indígenas y comunidades locales realizan a la conservación de la naturaleza. Así, el Convenio para la Diversidad Biológica (CDB), ratificado por Chile desde 1994, y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) han venido recomendando la incorporación de un enfoque de derechos en toda iniciativa de conservación y, en ese marco, un adecuado reconocimiento de los “territorios indígenas de conservación y áreas conservadas por comunidades locales”.

Sin embargo, el Estado chileno no ha recogido aún estas recomendaciones, lo que se expresa en su actual marco normativo y en
el Proyecto de Ley que crea el nuevo Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. En este inicialmente se omite toda referencia a pueblos indígenas y comunidades locales. Luego, en enero de 2016, en respuesta a las demandas de organizaciones indígenas y de sociedad civil, y a lo establecido por el Convenio 169 de
la OIT, el Ministerio de Medio Ambiente convoca a consulta indígena de dicho Proyecto de Ley abriendo la posibilidad de avanzar cumpliendo con los estándares internacionales.
Este documento busca aportar tanto a la discusión de este Proyecto de Ley como a la importante relación que existe entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación. Esperamos que sus contenidos puedan contribuir a avanzar hacia un Proyecto de Ley que –garantizando el respeto a los derechos de estos pueblos y comunidades– permita sentar las bases para un adecuado reconocimiento, apoyo y protección de los “territorios indígenas de conservación y áreas conservadas por comunidades locales” en Chile.

Observatorio Ciudadano & Consorcio TICCA

Resumen Ejecutivo

A pesar de la escasa documentación y la falta de diálogo sobre la relación que existe entre comunidades y conservación en Chile, encontramos una gran variedad de territorios o áreas que han sido conservadas por comunidades indígenas y locales desde tiempos ancestrales hasta el presente, aunque sus acciones de conservación no sean siempre explícitas. Sin embargo, hasta hoy, los aportes de estas comunidades a la conservación de la naturaleza no son reconocidos por el Estado y la legislación vigente, y son invisibles para la sociedad chilena en general.

En este documento se identifican cuatro tipos de situaciones en las que se encuentran hoy las comunidades indígenas y locales en relación con la conservación en el país: (a) Áreas Silvestres Protegidas del Estado (ASPE) que han sido establecidas sobre territorios de pueblos indígenas, en su mayoría sin su consentimiento libre, previo e informado; (b) ASPE que si bien han sido establecidas sobre territorios indígenas, también sin consulta, cuentan con acuerdos de comanejo o gobernanza compartida; (c) territorios o áreas que son conservados voluntariamente por comunidades indígenas o locales y que no cuentan con ninguna forma de reconocimiento estatal de protección; (d) iniciativas de conservación privada que se superponen con territorios indígenas y comunidades locales, también sin consulta, y que restringen sus usos tradicionales.

Revisar y considerar esta diversidad de situaciones y sus implicancias es fundamental por distintas razones. Ante todo por el deber que tiene el Estado de garantizar los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales y su pervivencia. También, como una oportunidad para alcanzar los objetivos de conservación de la naturaleza y la protección de su patrimonio natural y cultural, con los que se ha comprometido el país en acuerdos inter- nacionales, ya que estos son desafíos que no deben estar solo en manos del Estado o de los privados. Por último, es urgente, ya que muchas de estas comunidades se encuentran hoy amenazadas desde distintos frentes, haciendo cada vez más difícil el llevar adelante sus propias prioridades de desarrollo.

Directrices internacionales

La relación entre pueblos indígenas, comunidades locales y conservación se revisa en el marco de las principales directrices internacionales de derechos humanos y de conservación. Desde un enfoque de derechos, se revisa lo que establece el Convenio 169 de la OIT y la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU. Desde la conservación, se presentan las principales directrices que establece el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB) y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), que también encuentran sus bases en un enfoque de derechos humanos y de los pueblos indígenas.

el proyecto de ley que crea el servicio de biodiversidad y áreas protegidas y el sistema nacional de áreas protegidas.

En junio de 2014 el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet envió al Senado un Proyecto de Ley para la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). El proyecto, que forma parte de las 50 medidas comprometidas para los primeros 100 días de su gobierno, vino a sustituir a aquel presenta- do en marzo de 2011 por el gobierno de Sebastián Piñera, cuya tramitación legislativa estaba paralizada. Resulta valorable que el gobierno promueva una legislación que complete la reforma a la institucionalidad ambiental y que cree el servicio público encargado de la administración en materia de conservación de la biodiversidad y áreas protegidas, coordinando y orientando los numerosos y dispersos cuerpos legales existentes. Sin embargo, el proyecto adolece de una serie de limitaciones, desde la perspectiva de los derechos humanos y de las directrices de conservación antes reseñadas, las que son revisadas en este documento.

Principales deficiencias del proyecto de ley y recomendaciones

  • El énfasis del Proyecto de Ley está puesto en las áreas protegidas del Estado, desconociendo la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y pueblos indígenas de los recursos biológicos. Se recomienda que el proyecto examine esta relación y establezca mecanismos para un adecuado reconocimiento de los derechos y aportes 
de los pueblos indígenas y comunidades locales a la conservación de la naturaleza.
  • Las funciones que se asignan al nuevo servicio de biodiversidad se consideran precarias e insuficientes. Como bien sabemos, las causas de la degradación de la biodiversidad en el país están relacionadas con un modelo de desarrollo que se basa en la extracción y explotación de re- cursos naturales, actividades que siguen siendo el motor de la economía nacional. Si bien esto último es un problema que escapa a las posibilidades de esta ley sectorial, requiriendo de transformaciones institucionales profundas, no se entiende cómo una legislación pueda contribuir eficazmente a la protección de la biodiversidad si no se dota al nuevo Servicio con facultades para, al menos, determinar dónde es factible o no desarrollar actividades extractivas que afectan los recursos naturales y los ecosistemas en los que dicha biodiversidad se concentra.
  • El Proyecto de Ley abre la posibilidad de creación de áreas protegidas del Estado en tierras y territorios de pueblos indígenas sin contar con su consentimiento previo, libre e informado, de acuerdo con los estándares internacionales sobre derechos humanos. Por lo tanto, se recomienda incorporar el derecho de consulta ante la creación de un área protegida que pueda afectar a pueblos o comunidades indígenas.
  • El Proyecto de Ley tampoco hace referencia al derecho a la restitución de las tierras de ocupación tradicional cuando las áreas protegidas hayan sido establecidas sobre éstas sin su consentimiento previo, libre e informado. Lo que debe ser abordado de acuerdo con los estándares internacionales.
  • El Proyecto de Ley no aborda la dimensión de la gobernanza de la áreas protegidas desconociendo las directrices internacionales del CDB y UICN en la materia. Se recomienda seguir estas directrices e incorporar en el Proyecto de Ley la Matriz de Gobernanza de Áreas Protegidas presentada en este documento, donde se reconocen y distinguen cuatro tipos de gobernanza: 1) pública, 2) compartida, 3) privada y 4) de pueblos indígenas y comunidades locales.
  • Si bien se valora la inclusión de las áreas protegidas privadas, llama la atención que no se reconozcan las iniciativas de conservación comunitaria (indígena o local) que UICN y el CDB han reconocido y valorado. Tampoco se hace referencia a la necesidad de que dichas áreas privadas no se establezcan sobre tierras de ocupación tradicional indígena o afecten los usos tradicionales de las comunidades. Si bien la conservación privada y la comunitaria son iniciativas de carácter voluntario, se recomienda que sean tratadas de manera separada, ya que tienen características distintas que deben ser reconocidas y abordadas de manera pertinente.
  • El Proyecto de Ley contempla una serie de conductas prohibidas al interior y exterior de las áreas silvestres, las que son sancionadas administrativamente. Sin embargo, las sanciones establecidas no consideran el uso que los pueblos indígenas han dado y siguen dando a las áreas protegidas establecidas sobre sus tierras de ocupación tradicional, penalizando, de esa manera, actividades centrales para su sobrevivencia material y cultural, pudiendo constituir un impedimento al desarrollo de actividades culturales y espirituales en sus tierras y territorios de ocupación tradicional.

Al final del documento se incluyen seis experiencias de distintos pueblos indígenas en Chile, las que se presentan organizadas de norte a sur. Estas son: 1) el Consejo de Pueblos Atacameños y su relación con la Reserva Nacional Los Flamencos; 2) la Comunidad Agrícola y Diaguita de los Huascoaltinos y su lucha por la protección del territorio; 3) el pueblo Rapa Nui y su relación con el Parque Nacional Rapa Nui y la inminente creación de un área marina protegida en su maritorio; 4) la Comunidad Indígena de Quinquén, quienes han luchado por la protección del pewen o araucaria, árbol sagrado del pueblo Pewenche; 5) la Asociación Mapu Lahual creada por diez comunidades Williches para la protección de su territorio; y por último, 6) la Comunidad Kawésqar de Puerto Edén y su relación con el Parque Nacional Bernardo O’Higgins, el más extenso de Chile. Todas estas experiencias dan cuenta de la diversidad de situaciones a las que se ven enfrentadas las comunidades ante enfoques clásicos de conservación que hasta hoy han prestado poca atención a las directrices internacionales sobre la materia.[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row]

Proceso Constituyente en Chile: Análisis crítico desde la perspectiva de los DDHH y de la Plurinacionalidad

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El debate sobre una nueva Constitución Política para Chile y sobre el mecanismo para su elaboración se ha ido progresivamente instalando en los últimos años en el país. La crisis de la institucionalidad impuesta por la dictadura a través de la Constitución de 1980, la desprotección en que se encuentran los derechos humanos, en particular los derechos económicos, sociales y culturales, la desigualdad, exclusiones y marginaciones de todo tipo que esta ha ido generando, han gatillado un malestar ciudadano y una pérdida de credibilidad en las instituciones públicas sin precedentes. En este contexto es que un número creciente de movimientos sociales, inspirados en los procesos constituyentes verificados en otros países de la región en años recientes, han levantado la bandera de la Asamblea Constituyente como el mecanismo más adecuado e inclusivo para la construcción constitucional.

Se trata de un debate que ha alcanzado a los pueblos indígenas que habitan el país, algunas de cuyas organizaciones –otras son más escépticas– ven en este escenario, en momentos de creciente conflicto interénico e intercultural en el país, una posibilidad de poner término al Estado monoétnico y excluyente instaurado desde inicios de la república y hasta ahora vigente, dando paso a la construcción de un Estado plurinacional, en que sus derechos colectivos como pueblos sean reconocidos.

Fue en este contexto que en octubre de 2016 el Observatorio Ciudadano, en alianza con las Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile, y con la Asociación de Municipios con Alcaldes Mapuche, convocó a un seminario internacional que denominamos Proceso Constituyente y derechos humanos: Los desafíos para una sociedad plurinacional. A dicho seminario, realizado en Santiago y Valdivia, –en que se presentaron las experiencias de los pueblos indígenas en los procesos constituyentes de Colombia y Bolivia en América Latina, y de Nepal en Asia, y la visión de sociedad civil y pueblos indígenas del país sobre el proceso en marcha en Chile– asistieron un número significativo de representantes de sociedad civil y de distintos pueblos indígenas del país, incluyendo entre ellos aymara, lickanatay, diaguita, rapa nui y mapuche.

Aunque la información allí compartida por los expositores fue rica, y el debate estimulante, fueron diversos los temas que quedaron pendientes de ser abordados. Entre los muchos temas que constatamos requieren de una profundización se encuentran el de los fundamentos de los procesos constituyentes, el de los mecanismos para la elaboración constitucional y el de los contenidos de una constitución desde la perspectiva de los derechos humanos. A ello se agrega, por cierto, el de los desafíos que presentan los procesos constituyentes en estados, como Chile, conformados por más de un solo pueblo.

Ello nos llevó a pensar en abrir un espacio para la reflexión sobre el proceso constituyente, los derechos humanos, y la plurinacionalidad. A ello responde este documento de trabajo en que se presentan dos artículos. El primero el de José Aylwin, en que se aportan antecedentes generales para la comprensión del proceso constituyente hoy en desarrolló en el país. En dicho artículo se hace un análisis crítico de la Constitución de la dictadura, y sus límites, con un enfoque de derechos humanos. Posteriormente se hace un recuento del proceso que dio origen a la demanda social por una nueva Constitución Política, y por una Asamblea Constituyente como mecanismo para alcanzarla. Se describe, además, el proceso constituyente convocado por la Presidenta Bachelet, su desarrollo a la fecha, y límites al decidir ella explícitamente sujetarse a los mecanismos previstos (o mejor dicho no previstos) en la institucionalidad de la dictadura –que algunos han llamado tramposos– para su desarrollo. Posteriormente se analizan los antecedentes y fundamentación de la Asamblea Constituyente como mecanismo de construcción constitucional político y social. Luego se da cuenta de las experiencias de los procesos constituyentes verificados en las últimas décadas a nivel global y en América Latina, así como de los principales contenidos de los textos constitucionales que han resultado de estos en el nivel regional. Se hace también un análisis particular del tratamiento que en dichos textos se ha dado a la diversidad étnica y cultural en América Latina, así como de los derechos de pueblos indígenas en estas cartas reconocidos.

Finalmente, se reflexiona sobre los desafíos del proceso constituyente hoy en desarrollo en el país. En particular se analiza el desafío que este presenta para la sociedad civil desde donde este fue impulsado, así como para los movimientos de pueblos indígenas, los que constituyen hoy un actor político emergente en el país, cuyos derechos siguen sin ser reconocidos, en un contexto de creciente conflictividad étnica, en particular en el territorio mapuche en el sur del país.

El segundo artículo, de José Marimán, se describe-explica el contexto del proceso constituyente en desarrollo en Chile (del cual la iniciativa impulsada por la presidente Bachelet es una expresión), y que tiene por propósito la elaboración de una nueva Constitución, que sustituya la elaborada en 1980 por los militares en dictadura, y remozada el 2005 por el Presidente Ricardo Lagos. En este escenario, el autor se pregunta: ¿qué posibilidades de prosperar tiene la demanda de transformar el Estado actual en un Estado plurinacional con autonomías indígenas? La respuesta que Marimán ofrece, y afirmación central en su texto, es que los sectores políticos del mundo indígena (mapuche en particular), deben asumir que en la presente coyuntura no es posible en Chile, una ruptura-revolucionaria en materia constitucional, que imponga a los sectores dominantes, la voluntad de las mayorías oprimidas, desde la instalación de la dictadura y hasta el presente.

Sin embargo, lejos de caer en actitudes derrotistas-pesimistas Marimán piensa que, dado las contradicciones entre las elites chilenas, y entre el establishment y los movimientos sociales chilenos, que manifiestan una mayor apertura al pluralismo étnico que en generaciones anteriores, podría ocurrir una mejora parcial de las condiciones en que se desarrolla la relación pueblos indígenas/Estado. La debilidad momentánea del establishment (atrapado en escándalos de corrupción), más las contradicciones político-vitales en las elites en términos de desarmar/apuntalar el modelo precariamente democrático chileno (gatilladas por la presión del movimiento social y sus demandas por participación política vinculante, leyes laborales justas, educación gratuita, pensiones dignas, tierra para los mapuche, etc.), sumado a la baja votación en las últimas elecciones (2013 y 2016), y la pérdida de credibilidad-confianza ciudadana en la obra de los políticos, crean una fisura en la elite, por donde es posible vislumbrar avances al pluralismo etnonacional y autonomías indígenas o con énfasis en lo indígena.

La tarea del movimiento indígena –y de los mapuche en particular– sostiene Marimán, es ponerle contenidos claros a esas demandas, pues al ser la Constitución un documento relevante en la vida política de un país, se impone prestar atención cuando se tiene la oportunidad de ayudar a crearla o reformarla. En la discusión constitucional está juego la posibilidades de avanzar hacia el pluralismo etnonacional, deconstruyendo la idea monárquica de Estado unitario, centralista, etnocéntrico o uninacional (Estado de la nación estatal), para sustituirla por la de Estado descentralizado y plurinacional (que considere autonomía regional para la Araucanía y autonomías indígenas a municipios con mayoría de población indígena). Hay que tomárselo en serio la idea de proceso constituyente, es el mensaje que se puede extraer del texto de Marimán, y por lo tanto comprometerse con el proceso como ciudadanos indígenas empoderados.

Esperamos que las reflexiones realizadas por estos dos autores en los artículos contenidos en esta publicación aporten antecedentes, experiencias, visiones que contribuyan a que el proceso constituyente hoy en marcha en el país sea –tanto en lo referido al mecanismo para su materialización, como en los resultados que de este se obtengan– consistente con los derechos humanos. En especial, esperamos que este documento pueda contribuir a la reflexión y acción colectiva de los movimientos sociales y de pueblos indígenas que aspiran a lograr, por la vía de este proceso constituyente, las transformaciones de justicia social y étnicas a las que aspiran y que la institucionalidad vigente impide.

Observatorio Ciudadano[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row]