Por José Aylwin* / Foto portada: Andrés Cruz Millares

Los resultados del plebiscito del 25 de octubre pasado fueron contundentes. Cuatro de cada cinco ciudadanos y ciudadanas se pronunciaron a favor de que Chile tenga una nueva Constitución Política. Igual proporción votó que la Carta Magna sea elaborada por constituyentes íntegramente electos para este fin a través de una Convención Constitucional. Con este resultado se da un paso fundamental en el proceso para poner término a la Constitución Política de 1980 impuesta por la dictadura de Augusto Pinochet que, a pesar de sus numerosas reformas, sigue limitando el ejercicio de los derechos humanos y la democracia plena, generando exclusiones y desigualdades de todo tipo. En este contexto, el pueblo chileno discute la inclusión de 23 escaños indígenas adicionales y uno para la representación del pueblo tribal afrodescendiente.

Una de las exclusiones más graves de la Constitución de la Dictadura fue la de los pueblos indígenas, a pesar de que 2.158.792 de personas, equivalentes al 12,8% de la población total, se autoidentifican como indígenas. Si bien esta proporción hace de Chile el país con más alta demografía indígena, luego de los países andinos y mesoamericanos, esta Carta Magna niega la existencia y los derechos de los pueblos indígenas, subsumiéndolos en la categoría monista de la “nación” chilena. Ello, no obstante los numerosos e infructuosos proyectos presentados para su reconocimiento desde 1990 en adelante.

Los derechos de los pueblos indígenas, además, se ven constreñidos por disposiciones constitucionales que permiten la apropiación de sus recursos naturales, como el agua y los minerales del subsuelo. También por un marco legislativo que ha limitado la aplicación de los estándares internacionales que les conciernen. De este modo, a pesar que el Estado de Chile ratificó en 2008 el Convenio N° 169 de la OIT y adhirió más tarde a las Declaraciones de Naciones Unidas y Americanas sobre Derechos de Pueblos Indígenas, los gobiernos de distintas orientaciones no han seguido sus directrices en materias tan relevantes como la política de tierras indígenas y, los derechos de consulta y consentimiento libre previo e informado.

Las restricciones impuestas al ejercicio de estos derechos en el contexto de proliferación de proyectos mineros, forestales, hidroeléctricos o la salmonicultura en territorios indígenas ha generado numerosos conflictos socio ambientales. La protesta indígena ha sido duramente reprimida y perseguida, lo cual ha sido condenado por organismos internacionales de derechos humanos. A ello se agrega la exclusión política, cuya representación en el Congreso Nacional, en contraste con su demografía, alcanza solo el 2,5% de sus integrantes. Finalmente, la exclusión económica se manifiesta en los elevados índices de pobreza: 7 de las 10 comunas más pobres de Chile se encuentran en La Araucanía.

Si bien los pueblos indígenas no fueron los actores determinantes del estallido social del 2019, sus banderas –en especial la wenufoye mapuche– fueron omnipresentes en las masivas manifestaciones lideradas por estudiantes, trabajadores excluidos y mujeres, convirtiéndose en un símbolo de la resistencia ciudadana frente a la institucionalidad de la dictadura y al sistema autoritario y excluyente.

Las restricciones impuestas al ejercicio de estos derechos en el contexto de proliferación de proyectos mineros, forestales, hidroeléctricos o la salmonicultura en territorios indígenas ha generado numerosos conflictos socio ambientales. La protesta indígena ha sido duramente reprimida y perseguida, lo cual ha sido condenado por organismos internacionales de derechos humanos. A ello se agrega la exclusión política, cuya representación en el Congreso Nacional, en contraste con su demografía, alcanza solo el 2,5% de sus integrantes. Finalmente, la exclusión económica se manifiesta en los elevados índices de pobreza: 7 de las 10 comunas más pobres de Chile se encuentran en La Araucanía.

Si bien los pueblos indígenas no fueron los actores determinantes del estallido social del 2019, sus banderas –en especial la wenufoye mapuche– fueron omnipresentes en las masivas manifestaciones lideradas por estudiantes, trabajadores excluidos y mujeres, convirtiéndose en un símbolo de la resistencia ciudadana frente a la institucionalidad de la dictadura y al sistema autoritario y excluyente.

Las wenufoye se convirtieron en un símbolo de resistencia frente a un sistema opresivo y excluyente.  Foto: Andrés Cruz Millares.

El Proceso Constituyente y las demandas indígenas

El estallido social dio origen al denominado “Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución”, suscrito el 15 de noviembre de 2019 por representantes de los partidos políticos, que estableció un procedimiento y un calendario para el desarrollo de un proceso constituyente sujeto a plebiscito.

A pesar de haber sido demorado por la pandemia, el proceso ha fortalecido el activismo y permitió visibilizar los reclamos indígenas que incluyen tanto demandas procedimentales -el derecho a una representación proporcional a su población en la elaboración de la nueva carta fundamental-, como demandas sustantivas, referidas al reconocimiento de sus derechos colectivos y la constitución de un Estado plurinacional.

Estas demandas no son nuevas. Tienen años de desarrollo. En efecto el partido político mapuche Wallmapuwen, el movimiento mapuche Identidad Territorial Lafkenche, la Asociación de Municipalidades con Alcalde Mapuche (AMCAM) que agrupa a nueve municipios del centro sur del país y el Consejo de Pueblos Atacameños fueron activos promotores de la Asamblea Constituyente como mecanismo para la elaboración constitucional durante la última década.

Las demandas por el reconocimiento del Estado plurinacional y por los derechos colectivos se expresaron con fuerza en el proceso participativo constituyente y la consulta indígena impulsadas en 2016 y 2017 bajo el gobierno de Michelle Bachelet. Además de la plurinacionalidad, figuraban el reconocimiento de los territorios indígenas, de los derechos indígenas sobre los recursos naturales y el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. A ello se agregó el otorgamiento de rango constitucional al Convenio 169 de la OIT y de la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

Tales demandas han estado claramente influenciadas por las reformas de los Estados latinoamericanos durante las últimas décadas, en la que los pueblos indígenas han sido actores protagónicos. De especial relevancia han sido los procesos constituyentes que resultaron en las Constituciones Políticas de Colombia en 1991, Ecuador en 2008 y Bolivia en 2009. De más está decir que no existen posiciones únicas al interior de los pueblos indígenas en Chile en torno al proceso constituyente en desarrollo y la participación indígena.

Las brechas de implementación de los derechos indígenas en las constituciones políticas latinoamericanas han llevado a algunas organizaciones Mapuche a plantear su escepticismo en relación a la participación indígena en el proceso constituyente. Así, el werken del Consejo de Todas las Tierras, Aucan Huilcaman, señala: “Las declaraciones de plurinacionalidad formuladas en las constituciones de Estados como Ecuador y Bolivia no han resuelto absolutamente nada en relación a los pueblos indígenas, ni garantiza absolutamente nada la coexistencia plurinacional”. También argumenta que la libre determinación es un derecho internacionalmente reconocido a los pueblos indígenas y que, en virtud de este, el pueblo mapuche estaría impulsando un proceso para el ejercicio de este derecho a través de la realización de la Asamblea Constituyente Mapuche.

Otras organizaciones, como la Coordinadora Arauco Malleco (CAM), también han cuestionado la participación de las organizaciones Mapuche en el proceso constituyente en desarrollo definiéndolo como un proceso colonial que intenta frenar la lucha por la autonomía Mapuche. En contraposición, la CAM sostiene que la autonomía se logra a través de la lucha territorial, reivindicando acciones de fuerza, principalmente, en contra de las empresas forestales que operan en el Wallmapu.

En el Senado no se obtuvieron los tres quintos de los votos necesarios para su aprobación. La inclusión de 23 constituyentes indígenas adicionales deberá ser analizada por una comisión mixta de senadores y diputados. Foto: Julio Parra.

Los escaños indígenas

Un número creciente de organizaciones de todos los pueblos indígenas del país, incluyendo organizaciones Mapuche, han promovido una reforma constitucional con el objetivo de obtener escaños especiales para los pueblos indígenas y posibilitar su participación en la Convención Constitucional que será elegida en abril de 2021. Ello determinó que en marzo los parlamentarios de diversas bancadas presentaran a la Cámara de Diputados un proyecto de reforma constitucional para reservar escaños a representantes de los pueblos originarios en la integración del órgano constituyente.

Entre las indicaciones para la reserva de escaños indígena se encuentran las que promueven que dicha participación sea proporcional a la población identificada por el Censo de 2017 (25 convencionales adicionales a los 155 que considera la Convención Constitucional aprobada por el plebiscito) y que la identificación del universo electoral se base en el criterio de la autoidentificación. A ello se agrega otros aspectos: votación de los escaños especiales en un distrito especial de pueblos indígenas con base geográfica; representación de cada pueblo en forma proporcional a su respectiva población, con inclusión de todos los pueblos con reconocimiento legal (Ley 19.253); inclusión del pueblo tribal afrodescendiente (reconocido en 2019 mediante la Ley 21.151); candidaturas con respaldo de organizaciones de pueblos indígenas, ya sea legales o tradicionales; la representación propia indígena, independiente de aquella de los partidos políticos; y paridad de género.

Este proyecto de reforma constitucional fue aprobado a comienzos de año en general por la Cámara de Diputados y, posteriormente, enviado a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado. Si bien esta comisión aprobó en octubre pasado la inclusión de 23 escaños especiales para pueblos indígenas adicionales, en la sala del Senado, el 18 de noviembre, no se obtuvieron los tres quintos de los votos necesarios para su aprobación, por lo que el proyecto deberá ser analizado por una comisión mixta del Senado y la Cámara de Diputados. La aprobación de esta reforma es aún incierta dado que la actual composición del Congreso Nacional y los partidos de gobierno han anunciado que solo están dispuestos a apoyar un cupo de 15 escaños especiales considerados entre los 155 convencionales a ser electos. Asimismo, resta esperar si se creará un escaño más para la representación del pueblo tribal afrodescendiente.

La negativa del gobierno y de sus partidarios a aprobar una reforma que posibilite la representación proporcional de pueblos indígenas en el Órgano Constituyente ha sido duramente impugnada por una alianza transversal de organizaciones de todos los pueblos indígenas del país. El 12 de octubre, más de 40 organizaciones indígenas presentaron una carta pública ante el nulo avance de los escaños reservados y la participación de pueblos originarios en el Congreso Nacional: “Creemos que es el momento en que el Estado de Chile debiera estar a la altura de las exigencias que la mayor parte del pueblo chileno y mapuche le está demandado de manera urgente para saldar la deuda histórica con los pueblos originarios a través de mayores y mejores mecanismos democráticos de participación”. Para las organizaciones, la demora demuestra “la falta de voluntad” para avanzar y resolver este tema, y expresaron su “incertidumbre” respecto a cómo participarán en un proceso histórico. La carta concluía que la indefinición generaba un “ambiente de desconfianza, incredulidad e incerteza jurídica”.

La inclusión de pueblos indígenas en el proceso constituyente no solo encuentra su fundamento en el derecho a la igualdad y la no discriminación, el derecho a la participación política y el derecho a la libre determinación de los pueblos, a los que Chile está obligado internacionalmente mediante los tratados de derechos humanos que ha ratificado, sino que también tiene fundamentos políticos profundos. En efecto, además de ser instrumentos legales, las constituciones son sobre todo instrumentos políticos y sociales que permiten abordar los conflictos que existen en una sociedad y darles cauce institucional para su tratamiento. La adhesión a ella, y por lo tanto su efectividad, estarán determinadas por el grado de inclusión de todos los sectores y diversidades que integran un Estado, incluyendo a los pueblos indígenas.

Una oportunidad histórica

En consecuencia, la nueva Constitución política debe ser entendida como una posibilidad única para abordar un conflicto histórico, derivado de la concepción monoétnica del Estado, que junto a la exclusión política y económica de los pueblos indígenas y a la imposición de un modelo económico extractivista en sus territorios, ha recrudecido en los últimos años tornándose cada vez más cruento. Esta aceleración del conflicto es consecuencia de dos tendencias: por un lado, una política represiva estatal ante la protesta social indígena y, por otro lado, la respuesta, cada vez más frontal, de las comunidades y organizaciones, en particular Mapuche, que resisten al Estado y su modelo excluyente.

Si el proceso constituyente no considera a los pueblos indígenas y al pueblo de Chile como actores gravitantes en la Convención Constitucional que será elegida en abril, es muy posible que este conflicto histórico tome otros caminos, como ya ha ocurrido, y el enfrentamiento prevalezca sobre el diálogo y el entendimiento entre pueblos que comparten un mismo territorio. Los congresistas de partidos conservadores vinculados al gobierno, hasta ahora reticentes a la demanda mayoritaria de los pueblos indígenas, deben estar a la altura de este momento histórico y entender la oportunidad que la participación indígena proporcional a su demografía representa para el establecimiento de nuevas formas de convivencia interétnica, más justas e inclusivas.

* Coordinador del Programa de Globalización y Derechos Humanos del Observatorio Ciudadano.

Publicado originalmente en Debates Indígenas: https://debatesindigenas.org/notas/80-chile-desafio-pendiente.html?fbclid=IwAR1rVxlO5fEHsSvCs-nvMAxNIEB6KBKD48OQDF2BrYi2pGBZUDGOKzR4b-M