Una oportunidad perdida para avanzar hacia una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado.

Dado que el Estado chileno ratificó en el 2008 el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, existe la obligación del gobierno de consultar con los pueblos indígenas las medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, entre las que se incluyen las reformas constitucionales[1]. Es por ello, que el segundo semestre del año en curso el Ministerio de Desarrollo Social inició una consulta referida a los derechos de los pueblos indígenas, cuyas conclusiones debían ser incorporadas en el proyecto de la nueva Constitución Política.

Como bien lo señaló la representante residente de las Naciones Unidas en Chile,  Silvia Rucks, observadora del proceso, al ser la primera consulta específica sobre medidas para un cambio constitucional, implicaba una gran responsabilidad para los actores del diálogo, y, su mayor o menor éxito, se convertiría en una referencia internacional[2]. Pero a la vez suponía, una oportunidad histórica para el gobierno de ir más allá del perdón simbólico por los “errores y horrores” cometidos con los pueblos indígenas[3], y avanzar hacia un reconocimiento de sus derechos de acuerdo al marco normativo internacional, que propiciara una nueva relación y mejor convivencia con los pueblos indígenas.

Cabe recordar que el Convenio 169 de la OIT establece como estándares para la implementación del derecho a la consulta, que ésta se realice mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Asimismo, establece que estas consultas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas propuestas (Artículo 6).

En este sentido, contar con procedimientos apropiados implica generar condiciones que propicien el llegar a un acuerdo sobre las medidas propuestas. Una de estas condiciones es contar con plazos razonables que permitan a los representantes de los pueblos indígenas llevar a cabo procesos de toma de decisión y participación efectiva de acuerdo a sus modelos culturales y sociales[4]. Lamentablemente, esto no ocurrió en la consulta al Proceso Constituyente Indígena llevado adelante. Ello debido a que dicha consulta duró tan solo tres meses[5], entre la etapa de entrega de información sobre las medidas a consultar y la etapa de diálogo con el Estado, y a que contó con jornadas de un día para las reuniones de entrega de información y para la deliberación interna de los pueblos, donde los mismos debían evaluar, consensuar y hacer propuestas para el reconocimiento de sus derechos colectivos en el proyecto de la nueva Constitución.

Otra de las debilidades del proceso fue que el ejecutivo no recogió en su propuesta de consulta los contenidos que los propios pueblos indígenas había identificado como prioritarios durante los talleres del Proceso Constituyente Indígena. En efecto, las propuestas a ser consultadas se limitaron al reconocimiento de la preexistencia de los pueblos indígenas y aspectos culturales; al reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos; el reconocimiento a los territorios indígenas y a la participación política de los pueblos indígenas, aclarando que estos dos últimos puntos se desarrollarían en leyes posteriores. Esto dio lugar a diversos pronunciamientos de organizaciones y representantes indígenas[6] que expresaron su disconformidad con contenidos “claramente insuficientes frente al avance en materia de derechos que la comunidad internacional ha reconocido en diversos instrumentos jurídicos internacionales”.[7] Tampoco se brindó información comparada sobre el reconocimiento constitucional de los derechos indígenas en las diversas constituciones de la región, lo que sin duda habría ayudado a comprender mejor los alcances e implicancias de una reforma constitucional de esta naturaleza.

Ello, aun cuando el ex Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de Naciones Unidas, James Anaya, en su informe temático sobre Chile en relación a la reforma constitucional del 2009, había señalado como uno de los requisitos de validez de toda consulta, el que los pueblos indígenas tuviesen acceso a la información necesaria para comprender el alcance e implicaciones de una reforma constitucional, lo que implica contar con todos los contenidos relevantes para discutir la medida a consultar. Igualmente, había señalado que una verdadera consulta a los pueblos indígenas sobre una reforma constitucional debería estar abierta a cuestiones que, a la luz de las normas internacionales, la legislación interna, y las demandas legítimas de los pueblos indígenas, pudieran tener cabida dentro del texto constitucional reformado[8].

Otro aspecto crítico de este proceso fue el referido a la ausencia del clima de confianza que resulta fundamental para el desarrollo de un diálogo genuino en los procesos de consulta.  Al respecto cabe señalar que el Comité Tripartito de la OIT ha señalado que el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta y participación contribuye a prevenir y resolver conflictos mediante el diálogo y, por ello, es consustancial a toda consulta la instauración de un clima de confianza mutua[9].

Como es bien sabido, la consulta al Proceso Constituyente Indígena se desarrolló en momentos que en el sur del país se impulsaban una serie de procesos judiciales y detenciones en contra de personas mapuche, acusadas de cometer acciones supuestamente terroristas, criminalización a través de la cual se estigmatizó no solo a las personas procesadas, sino al movimiento mapuche en su conjunto. Situación que fue representada al gobierno de Chile por diferentes instancias internacionales, tanto del sistema de la ONU, como de organismos internacionales de derechos humanos (FIDH, OMCT). En el mismo periodo la huelga de hambre iniciada por personas mapuche procesadas por la ley antiterrorista, en protesta por la utilización de la referida legislación, y que se consideran presos políticos se encontraba en una fase álgida. Lo anterior no solo acentuó la desconfianza hacia el Estado y redujo el interés en el proceso de consulta, sino que además obligó a las autoridades mapuches a centrarse en una agenda más urgente que obstaculizó una efectiva participación en el proceso.

Esta ausencia de un clima de confianza y del carácter libre, fundamentales en una consulta, también estuvo presente en la forma en que el Ministerio de Desarrollo Social culminó la etapa de diálogo de la referida consulta. Tal como denunciaron las asambleas comunales de Tarapacá, un día después de la fecha prevista para el fin del diálogo, los voceros indígenas de los diferentes pueblos firmaron un acuerdo en el que solicitaron al Estado la suspensión del proceso dado a que consideraban que no estaban en condiciones físicas, psicológicas ni espirituales para continuar y porque la consulta alcanzó una complejidad técnica que requería consultar a sus bases y apoyos técnicos a fin de tomar una decisión en igualdad de condiciones. Una suspensión que el Estado se negó a conceder. Más aún, de acuerdo a las mismas organizaciones los representantes del gobierno en el proceso habrían  “amenazado” dar por terminada la consulta,  hecho  que ocasionó que algunos representantes se marcharan y unos pocos se quedaran[10], agudizándose la desconfianza hacia el Estado. Cabe recordar que la OIT ha señalado al respecto que un clima de “enfrentamientos, violencia y desconfianza recíproca” constituye una barrera fundamental para llevar a cabo consultas productivas[11].

Finalmente, otro principio fundamental de los procesos de consulta con los pueblos indígenas sobre cuya aplicación en este proceso cabe reflexionar es el de la buena fe. De acuerdo a la OIT, en el marco del proceso de consulta, tanto el Estado como los propios pueblos indígenas, deben realizar todos los esfuerzos para acercar posturas divergentes y propiciar una mayor participación e inclusión de los pueblos indígenas[12].

Cabe señalar en este sentido, que el gobierno de la Presidenta Bachelet al convocar a este proceso de consulta indígena no podía ignorar el incierto escenario del proceso constituyente que su administración ha impulsado. Ello en atención a su apuesta por un proceso constituyente institucional, el que supone unos quórums de aprobación de los que, en el marco de la composición electoral binominal actual del Congreso Nacional, este no dispone, y que, como ahora sabemos, tampoco dispondrá en el nuevo Congreso Nacional recién electo.

En efecto, al momento de impulsar este proceso, era evidente que el Congreso Nacional no iba a dar aprobación al proyecto que el gobierno presentó en abril pasado para la modificación del Capítulo XV de la Constitución de 1980, a objeto de facultar a dicho Congreso para convocar a una Convención Constitucional para la elaboración de una nueva Constitución[13]. Por tanto, la misma suerte era previsible para el proyecto de nuevo texto constitucional que incorporé los derechos indígenas producto del proceso de consulta, que se enviará al Congreso antes de dejar su mandato.

Si bien es entendible que el gobierno pretenda cumplir con su programa de gobierno y dejar presentadas las propuestas de mecanismo y texto de la nueva Constitución antes del fin de su mandato, cabe reflexionar sobre si resulta adecuado que, teniendo presente el escenario adverso de su itinerario constitucional, haya impulsado un proceso de consulta sobre una materia de tanta importancia para el futuro de los pueblos indígenas.

En el mismo sentido cabe reflexionar sobre si el gobierno buscó propiciar una mayor participación e inclusión de los pueblos indígenas en la construcción de los acuerdos de la consulta. Ello teniendo presente que otro de los puntos de mayor cuestionamiento a la consulta ha sido la representatividad y participación de los pueblos indígenas con la que se llegó a los acuerdos. En efecto, solo el 26 por ciento de los participantes firmó el acta de diálogo (38 de los 145 delegados) y sin que se contara con la participación de los pueblos Yagan, Kawésqar y Quechua[14]. Un escenario, por tanto, donde los representantes indígenas que participaron de la consulta terminaron luego deslegitimados frente a sus pueblos y comunidades, solicitando algunos de ellos el retiro de sus firmas del acta de diálogo y anunciando que presentaran un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones correspondiente para salvaguardar sus derechos.

Todo lo anterior hace pensar que el proceso de consulta a los pueblos indígenas impulsado por el gobierno de Bachelet en relación al nuevo texto constitucional no contribuirá, como resulta fundamental en este momento, a la construcción de las bases institucionales para una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado, que tan necesaria se hace para superar la creciente situación de conflictividad entre el Estado y pueblos indígenas existente hoy en el país.

[1] Principios Internacionales aplicables a la consulta en relación con la reforma constitucional en materia de derechos de pueblos indígenas en Chile. Informe temático a Chile, James Anaya, Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de Naciones Unidas, 24 de abril 2009.

[2] Discurso de inauguración de la etapa de diálogo del Proceso Constituyente Indígena, 21 de octubre 2017.

[3] Discurso de presentación del Plan de reconocimiento y desarrollo para la región de la Araucanía y pedido de perdón de la presidenta Bachelet. 23 de junio 2017.

[4] Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por parte de Colombia del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, OIT.

[5] Entre agosto y octubre de 2017.

[6] Pronunciamiento de la CONADI, de los pueblos indígenas de Tarapacá, de comunidades de Tirúa, de Aucán Huilcamán, Werken del Consejo de Todas las Tierras, entre otros.

[7] Pronunciamiento Consejo de la CONADI en: http://www.mapuexpress.org/?p=19813

[8] Principios Internacionales aplicables a la consulta en relación con la reforma constitucional en materia de derechos de pueblos indígenas en Chile. Informe temático a Chile, James Anaya, Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de Naciones Unidas, 24 de abril 2009.

[9] Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Guatemala del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC), GB.294/17/1; GB.299/6/1 (2005), párr. 53.

[10] Comunicado público de las asambleas comunales de Colchane, Camiña, Huara, Pica, Pozo Almonte e Iquique – Alto Hospicio, así como la asamblea del pueblo Quechua, participantes de este Proceso Constituyente Indígena, de fecha 03 de noviembre de 2017.

[11] Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT), GB.283/17/1; GB.289/17/3 (2001), pág. 107.

[12] Ibid.

[13] La suerte del itinerario de cambio constitucional impulsado por el actual gobierno  es aún más incierta luego de que la propuesta no fue de Convención Constitucional del ejecutivo fuera rechazada por la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados a comienzos de este mes diciembre. http://www.latercera.com/noticia/discusion-constituyente-medio-clima-electoral/#

[14] Pronunciamiento de las asambleas comunales de Tarapacá y de la Plataforma Política Mapuche.

El debate en torno al cambio de la Constitución de 1980 por una nueva carta fundamental para Chile, y en torno a la Asamblea Constituyente como mecanismo para elaborar dicha carta –que hasta hace poco estuvo al centro de la agenda de los movimientos ciudadanos, y constituyera un tema de preocupación gravitante de los actores políticos, así como de los medios de comunicación–, ha perdido visibilidad.

Son múltiples los factores –entre ellos el proceso eleccionario en desarrollo, la redefinición de las prioridades de los movimientos sociales y la manipulación mediática– los que han incidido en este fenómeno, generando incertidumbres sobre el futuro del proceso constituyente. A la pérdida de visibilidad, y asociado a ello, de la credibilidad del mismo proceso, ha contribuido de manera significativa también, a mi entender, la estrategia impulsada en la materia por la Presidenta Bachelet, la que no obstante haber generado un importante involucramiento de la ciudadanía, ha demostrado no ser conducente para el cambio constitucional.

En efecto, ya en su programa de gobierno Bachelet señalaba que la elaboración de una nueva Constitución Política sería realizada a través de un proceso “participativo, institucional y democrático”. Ello determinó, como sabemos, la convocatoria a un proceso de diálogos y consultas ciudadanas sobre los valores y principios, los derechos, deberes y responsabilidades y las instituciones del Estado que deberían ser establecidas en una nueva Constitución, proceso impulsado el 2016 que motivó la participación de más de 200 mil personas a lo largo del país. También determinó la convocatoria en paralelo a una serie de diálogos con pueblos indígenas referidos a los contenidos de una nueva Constitución que atañen a estos pueblos, en los que participaron cerca de 20 mil integrantes de estos pueblos.

Como parte del mismo proceso, la Presidenta Bachelet envió en abril pasado al Congreso Nacional un proyecto para la modificación del Capítulo XV de la Constitución de 1980 a objeto de facultar a dicho Congreso para convocar a una Convención Constitucional para la elaboración de una nueva Constitución. De ser aprobado por el Congreso, el gobierno tendría un plazo de 60 días para enviar un proyecto de Ley Orgánica Constitucional que definiría la forma de integración, el sistema de nombramiento y elección de sus integrantes, su organización, funciones y atribuciones, así como los mecanismos de participación ciudadana que se prevean.

Más allá del tema semántico –Convención Constitucional y no Asamblea Constituyente como había sido reclamado por la ciudadanía– a través de esta iniciativa la Presidenta dejó, en la práctica, en manos de un Congreso cuya credibilidad en la ciudadanía al 2016 alcanzaba a tan solo el 8% de la población (PNUD, 2016), la decisión sobre la forma de integración, elección y participación ciudadana de la instancia constituyente que se propone. Igualmente preocupante es el hecho que, tratándose de una reforma al Capítulo XV de Constitución de 1980, esta requiere para su aprobación de un quórum de dos tercios de los diputados y senadores en ejercicio de ambas cámaras. A ello se agrega el hecho de que la ley que regula la convocatoria a la Convención Constitucional tendría el carácter de una ley orgánica constitucional, la que para su aprobación requeriría de cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio de ambas cámaras. Todo lo anterior determina que, dada la composición actual del Congreso Nacional, y muy posiblemente su composición posterior al 2018 con la reforma al sistema electoral binominal por uno proporcional inclusivo o atenuado, la viabilidad de esta estrategia “institucional” de la Presidenta Bachelet para generar un mecanismo democrático y plural para la elaboración del texto constitucional sea mínima.

Ello se ha visto corroborado por los planteamientos de los partidos opositores al gobierno, los que, como era previsible, han adelantado que no darán su aprobación al proyecto de reforma constitucional planteado por la Presidenta Bachelet. Dicho proyecto no solo no concita el apoyo de la oposición, sino tampoco de integrantes de su propia coalición de gobierno. Demostrativo de ello son los dichos del Presidente del Senado, Andrés Zaldivar, quien en su intervención en la cuenta pública del Congreso Nacional en julio pasado sostuvo que la facultad constituyente está radicada en dicha instancia. En la ocasión Zaldivar sostuvo que el Congreso “puede, de acuerdo a la normativa constitucional vigente, delegar sus facultades y definir las formas concretas como se ejerza esa delegación”, afirmación que parece contradecir, o al menos desafiar, la propuesta de mecanismo de cambio constitucional formulada por la Presidenta.

Con mucha probabilidad, el proyecto de contenidos de un nuevo texto constitucional que, según ha sido anunciado recientemente, sería enviado por la Presidenta al Congreso Nacional en octubre próximo, seguirá la misma suerte que el proyecto para la convocatoria a una Convención Constitucional. Ello por las mismas razones que en el caso del primer proyecto de reforma antes referido.

Cabe señalar que la estrategia “institucional” para el cambio constitucional definida por la Presidenta Bachelet, si bien entendible desde una lógica del pragmatismo político, contrasta marcadamente con las experiencias verificadas en otros contextos de América Latina en la materia. En efecto, al igual que en el caso de Chile, las constituciones en la mayor parte de los estados de la región no consideraban el mecanismo de la Asamblea Constituyente para la construcción constitucional. Así, de acuerdo a Francisco Soto (2014) de los 18 países de América Latina, 11 constituciones han sido implementadas a través del mecanismo de la Asamblea Constituyente en las últimas tres décadas. La mayoría de estas Asambleas Constituyentes han surgido como mecanismos no previstos en las cartas fundamentales para su reforma. El carácter “no institucional” de estos procesos se ha visto superado por la intervención de los tribunales superiores de justicia, los que han validado las iniciativas impulsadas desde los poderes ejecutivos para hacer posibles dichas asambleas. Es el caso, por ejemplo, de las intervenciones de las cortes supremas en Colombia y Venezuela (en este último caso en el contexto de la elaboración de su Constitución aprobada el 2001), o del Tribunal Supremo Electoral, en los casos de Guatemala y Ecuador. Tales prácticas se fundamentan en la concepción de que el poder constituyente originario reside en el pueblo, y por lo mismo los tribunales superiores –ya sea por acción u omisión– pueden validar mecanismos como la Asamblea Constituyente a pesar de no estar previsto en la Constitución Política. De acuerdo a Soto, en la práctica latinoamericana, además, se apelaría a la decisión presidencial de someter la creación de esta instancia mediante un referéndum, transformándose ésta en una costumbre en la generación de nuevas constituciones.

Todo lo anterior ha hecho evidente que las posibilidades de que el proceso constituyente “institucional” de Bachelet resulte en un cambio de la Constitución de 1980 por una nueva carta fundamental a través de medios democráticos e inclusivos, como lo es una Asamblea Constituyente, son mínimas. Ello es consecuencia de la “trampa” de la Constitución de la dictadura, la que fue diseñada para impedir su reforma en materias sustanciales, así como toda posibilidad de sustitución total por una nueva Constitución elaborada de manera participativa. El efecto desmotivador que ello ha tenido en la ciudadanía, incluyendo en aquellos sectores que participaron de los diálogos y consultas impulsados para estos efectos por la Presidenta Bachelet, ha sido enorme.

Lo anterior se manifiesta en un repliegue de la ciudadanía y de los movimientos sociales desde los cuales surgió la demanda por el cambio constitucional y por la Asamblea Constituyente como mecanismo para lograrla, a sus reivindicaciones sectoriales. Así durante el 2017 hemos visto como los movimientos estudiantiles, de mujeres, el movimiento por la diversidad sexual, el movimiento ambiental, el movimiento No Más AFP, y los movimientos indígenas, entre otros, han reforzado su movilización en reclamo por derechos específicos hasta ahora denegados y postergados, dejando en un segundo plano la demanda por una transformación institucional expresada en nueva Constitución. Se trata por cierto de reivindicaciones legítimas y en algunos casos urgentes, pero que difícilmente permitirán superar los límites democráticos del marco institucional vigente, y por lo mismo posibilitar el reconocimiento y ejercicio de los derechos que se reclaman.

Cabe hacer una mención especial al movimiento indígena, en particular mapuche, cuyo escepticismo en relación al proceso constituyente impulsado por el gobierno de Bachelet es trasversal a la mayor parte de sus organizaciones. Dicho escepticismo se ha visto reforzado en el último tiempo no solo por la desconfianza que generan las estrategias gubernamentales como el Plan Araucanía, la persistencia de proyectos extractivos en sus territorios y la criminalización de su protesta social, sino también por la exclusión de las que conforman las demandas fundamentales de sus pueblos –entre ellas el reconocimiento del Estado como plurinacional y del derecho de libre determinación, y de la autonomía como expresión de esta última– en el recientemente impulsado proceso de consulta indígena de los contenidos de una nueva Constitución que les conciernen. Todo ello ha generado el malestar de las organizaciones representativas de estos pueblos.

La pérdida de visibilidad de la demanda por la nueva Constitución y en particular por la Asamblea Constituyente, se evidencia también en el proceso eleccionario presidencial y parlamentario hoy en desarrollo. Para la importancia que estas demandas alcanzaron en años anteriores, es sorprendente el bajo perfil y precaria acogida de las mismas en los discursos de los candidatos a La Moneda y al Congreso. En el caso de las elecciones presidenciales –descontando las candidaturas de derecha, las que como sabemos nunca han visto el cambio de una Constitución como la de 1980 que protege sus intereses con buenos ojos–, la transformación institucional por vías inclusivas no está al centro de los discursos y programas de gobierno de los candidatos del centro y la izquierda. Si bien tanto Alejandro Guiller como Carolina Goic se han manifestado partidarios del cambio de la Constitución de 1980, ellos no se han referido al mecanismo para lograrlo, menos aún han manifestado su compromiso con una Asamblea Constituyente como el medio para alcanzarla. La excepción ha sido Beatriz Sánchez, en cuyo programa de gobierno se propone “una asamblea constituyente ciudadana, participativa y vinculante que dé origen a una nueva carta fundamental”, y que “[…] redefina el pacto político y social chileno, sin vetos a priori de una minoría que se opone a su discusión”.

Todo lo anterior hace pensar que el cambio constitucional en el país por una vía democrática e inclusiva, consistente con el derecho de libre determinación que asiste a los pueblos que lo habitamos, será una tarea de largo aliento, y no de corto plazo, como muchos tal vez ingenuamente pensamos ocurriría en el contexto del agotamiento institucional del país y del descredito público de una política partidaria financiada por los conglomerados económicos. La suerte del proceso constituyente, y de la Asamblea Constituyente como alternativa para materializarlo, en última instancia, dependerá de la acción colectiva y fuerza de los movimientos sociales desde los cuales emergieron como reivindicación. Lejos de abandonar esta demanda en función del logro de espacios de poder político electoral, o de las reivindicaciones sectoriales que cada uno de ellos legítimamente postula, el proceso constituyente, dada la “trampa” consustancial a la matriz y entramado constitucional aún vigentes que impide avanzar en ellas, debería hacia el futuro retomar la centralidad que antes tuvo en la agenda de estos movimientos. Esperemos ello ocurra.

También en: http://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2017/09/10/1175251/

El pasado 21 de agosto la Presidenta Michelle Bachelet, en una ceremonia en La Moneda, firmó su largamente anunciado y muchas veces aplazado, proyecto de Ley de Migraciones para Chile, que carece de un real enfoque de derechos humanos como muchas organizaciones de la sociedad civil han planteado, y que necesita seriamente cumplir con las recomendaciones y estándares internacionales que organismos regionales y de Naciones Unidas han solicitado, lo que hasta el momento se vislumbra complejo y lejano.

El súbito interés por enviar un proyecto de ley de migraciones no proviene de la buena voluntad del ejecutivo, sino que estuvo motivada por la interpelación al Ministro del Interior, Mario Fernández, formulada a comienzos del mismo mes por parlamentarios de derecha, como medida de presión para agilizar la presentación de dicho proyecto, y a su vez, estuvo marcado por la renuncia el 25 de julio de Rodrigo Sandoval a su cargo de Director del Departamento de Extranjería y Migración (DEM), debido a diferencias con otras autoridades de gobierno en cuanto a la forma y el fondo de la propuesta y su modo de abordar la migración, lo que vino a constatar la crisis política existente en el tema.

Al margen de lo anterior, lo que resulta claro y preocupante es que los planteamientos por una ley de migraciones con enfoque de derechos humanos han quedado en el tintero para las autoridades, y con ello, las aspiraciones de las organizaciones migrantes y de la sociedad civil que han trabajado por largo tiempo en el tema, demandando una legislación acorde a los estándares internacionales, que considere sus reflexiones y propuestas respecto a la migración en Chile.

Tampoco el gobierno ha destinado el tiempo suficiente para su discusión. El proyecto de ley ingresó con suma urgencia -es decir, con 15 días para su despacho- aunque este plazo se “alargó” a 30 días, lo que claramente es insuficiente para desarrollar un debate serio en torno a la movilidad humana, en uno de los países latinoamericanos donde ésta más ha aumentado en las últimas décadas, siendo el único país que aún no modifica su legislación migratoria. Otra señal de alerta vino de la mano de autoridades oficialistas y de oposición, que durante la interpelación al Ministro Fernández, a cargo de la diputada RN Paulina Núñez, se dedicaron a hacer un gallito de fuerza entre ambos conglomerados, en vez de abocarse al tema central aquí, la migración, siendo los titulares y cuñas de los medios de comunicación el aumento de migrantes haitianos al país y la supuesta ignorancia del gobierno sobre el tema. Nada extraño si se considera que estamos en periodos de elecciones y esto a más de algún político le favorece, aprovechando el tema para captar un poco de votos.

Es preocupante que en tal magna instancia además, no se hablara de la ausencia de un enfoque de derechos humanos, y la continua mirada securitista de la migración en el proyecto de ley recién presentado; ni de la falta de una nueva institución como un Servicio Nacional de Migraciones, que haga frente a las necesidades inmediatas que el DEM no ha podido subsanar; de la ausencia de políticas públicas que aborden la migración como un fenómeno multidimensional que no se abarca con una categoría más o menos de visas, como estipula el proyecto, sino que con un enfoque integral basado en derechos. Nada de esto se dijo porque las organizaciones de la sociedad civil, académicos(as), municipalidades y actores involucrados realmente en la materia, no estuvieron invitados(as) a esta última parte de la discusión.

Cabe recordar que el 2014 se realizaron encuentros consultivos con la sociedad civil para discutir qué elementos debía tener la nueva ley y qué enfoque se debiese considerar. El llamado incluyó a organizaciones migrantes y pro migrantes, organismos internacionales, gobiernos locales, centros académicos y otras instituciones que trabajan en el tema. Este era un primer paso hacia la formulación de una ley de migración moderna y respetuosa de los derechos humanos y de los tratados internacionales firmados por Chile, contando además con participación, aprobación e injerencia de quienes están involucrados en la materia directamente. Si bien no era una consulta vinculante, el DEM se comprometió a que las opiniones allí vertidas se tomarían como referencia para el nuevo articulado de la ley, y que se informaría de sus avances en los distintos niveles del ejecutivo y legislativo, hasta llegar a su promulgación.

Sin embargo, junto con desaparecer del debate público las versiones trabajadas por el ejecutivo, en un evidente gesto de exclusión y pérdida de transparencia de un proceso que buscaba ser participativo; en este silencio, el gobierno aplazó una y otra vez la presentación del proyecto, limitándose a implementar medidas cortoplacistas y únicamente paliativas, ello para superar piedras en el camino, pero sin que ninguna abordara los problemas de fondo que afectan a las comunidades migrantes. Este sería precisamente el motivo por el cual Sandoval renunció a su cargo, argumentando que: “se están implementando decisiones que son erróneas y que pueden traer costos graves para lo que significa la gestión de la migración, las lógicas de convivencia y la capacidad del Estado para hacerse cargo de la realidad migratoria del país”.

Frente a estos rezagos y variaciones en el texto del proyecto de la nueva ley, es preciso señalar que el estado chileno ha sido objeto de múltiples recomendaciones por parte de organismos regionales e internacionales de derechos humanos respecto a la situación de personas migrantes, refugiadas y apátridas en el país. De hecho, pese a ratificar la Convención para la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares el año 2005, el Comité que monitorea la implementación de este instrumento le recomendó a Chile ya el 2011, seis años atrás, modificar la legislación migratoria que data del año 1975, de acuerdo a los estándares internacionales y, en particular, acorde a las disposiciones de la Convención antes mencionada, lo que aún no se materializa. Lo mismo recomendó el Comité de Derechos Humanos en 2014, y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial el año 2013, manifestando este último su además preocupación respecto a la discriminación y obstáculos que presentan los y las migrantes en el país, particularmente los de origen latinoamericano, en el ejercicio de sus derechos. El Comité de Derechos del Niño en 2015, en tanto, se refirió a la necesidad de una nueva ley de migraciones que incorpore explícitamente los derechos y garantías de los niños y niñas migrantes, lo que tampoco se refleja en el actual proyecto de ley.

El Comité de protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, por su parte, le recomendó a Chile el 2011 establecer un sistema de información nacional sobre migración, a través de una base de datos centralizada que tenga en cuenta todos los aspectos de la Convención e incluya información detallada sobre trabajadores migratorios presentes en el Estado parte, e información de aquellos trabajadores migratorios que se encuentran en tránsito y emigrantes, y le alienta a recopilar esta información y estadísticas desglosadas por sexo, edad y trabajo desempeñado. No obstante, el Registro Nacional de Extranjeros que explicita el proyecto ingresado, no toma en cuenta estas recomendaciones. Entre otras cosas, porque solo contempla a inmigrantes y no a emigrantes, y porque estando a cargo de la Subsecretaría de Interior, bajo el control de Policía de Investigaciones y Carabineros, revela un enfoque de seguridad y control, muy distinto a un sistema de información nacional migratorio que sirva para plantear políticas públicas o, por último, para fines estadísticos, el que debiera estar a cargo de entidades civiles, y no policiales, como el Ministerio de Desarrollo Social o el Servicio de Registro Civil e Identificación.

Lo anteriormente expuesto, refleja en definitiva el espíritu del proyecto, uno que continua con la mirada de la migración como amenaza a la seguridad nacional, y que no visualiza la movilidad humana como un derecho humano. Pese a que el proyecto presenta en su preámbulo una declaración de derechos y principios que son acordes a los estándares internacionales, la ley en sí, solo enfatiza su aspecto de extranjería y no de migración.

Un ejemplo de ello, es que el nuevo sistema de visas del proyecto está concebido para impedir la entrada de personas no profesionales. En efecto, la nueva categoría de visitante explicita una lista de profesiones y quehaceres que excluye al grueso de migrantes que trabajan en el país en el área de servicios o en trabajos no calificados, sin mencionar que incrementar las categorías de visas, lejos de “regular” la migración, la restringe y favorece la irregularidad. Cabe destacar además que, con la actual ley de extranjería, un(a) migrante puede acceder a una residencia definitiva en dos años, pero con el actual proyecto tendrá que esperar cuatro. Esto porque la visa temporaria solo se podrá obtener si se tiene la visa de visitante, tras dos años, debiendo por tanto esperar por la visa definitiva dos años más. Lo anterior, lejos de disminuir la cantidad de trámites burocráticos en el DEM, lo que hará es aumentarlos, y sin una nueva institución migratoria, no se vislumbra el fin a las interminables filas en las oficinas de extranjería.

Muy importante es mencionar que el proyecto de ley tampoco garantiza el acceso universal a derechos como salud, educación, trabajo o vivienda, más allá de las urgencias o necesidades inmediatas. Por ejemplo, en salud, señala que únicamente tendrán acceso aquellos(as) que cuenten con un permiso vigente para permanecer en el país, ya sea en calidad de titulares o dependientes, y de no contar con éste, solo tendrán derecho a atención de salud niñas y niños, mujeres embarazadas (incluyendo periodo de parto y puerperio) y en caso de urgencia vital. Un retroceso, considerando que hoy en día, las personas inmigrantes, independiente de su situación migratoria, tienen acceso a Fonasa con el fin de garantizar su acceso al sistema de salud, tratando de igualar las condiciones que se ofrece a la población nacional.

En suma, el proyecto de ley presentado dista mucho de lo que las organizaciones de la sociedad civil, académicos(as), gobiernos locales y organismos internacionales vienen señalando por años y que continúan sosteniendo: la necesidad de una nueva ley de migraciones que contenga una perspectiva de derechos humanos, que sea debatida y analizada por todos los actores directamente involucrados y que no sea promovida “a la rápida”, en medio de un periodo pre-eleccionario, tal como ocurre actualmente. Es de esperar que, entre tanta premura y tolvanera, no sean las personas migrantes, los(as) excluidos, los(as) trabajadores(as), los(as) que se esfuerzan día a día contra viento y marea, las que paguen los platos rotos por culpa de quienes ponen por encima sus intereses mezquinos y egoístas, y quienes olvidan que otrora, ellos o sus familiares, también fueron migrantes, quienes experimentaron en tiempos difíciles la solidaridad y fraternidad para con la diáspora chilena.

Por Mabel Cobos Fontana

Observatorio Ciudadano

Santiago, 14 de septiembre de 2017

Estamos prontos a concluir el mes de agosto, que en nuestro país se ha consagrado como el mes de la niñez. Pero lo que conmemoramos en el día de los niños y niñas es precisamente lo que la mayor parte de los adultos que lo celebra ha olvidado, al transformar este día en una vorágine de consumo vacío de sentido. Este día, que se celebra en todo el mundo en distintas fechas, fue instaurado por Naciones Unidas como una ocasión para promover y concientizar a la ciudadanía sobre los derechos humanos específicos de los cuales son titulares todos los niños y niñas del planeta, consagrados en la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Ese debería ser el enfoque principal de todas las actividades que se realicen durante esta jornada. Sin embargo, salvo algunos municipios y otras instancias que intentan darle esta perspectiva, es claro que la cuestión de sus derechos pasa casi totalmente desapercibida. Más aún, pareciera que los derechos de los niños y niñas no son el elemento central al abordar el tema de infancia, ni el hilo conductor de las políticas públicas, al menos en nuestro país.

En efecto, durante los últimos años la opinión pública se ha visto sacudida por la aparición de diferentes casos de vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del Estado. La situación de precariedad en que se encuentra el Sename, y los diferentes casos de atropellos de los que han sido víctimas niños y niñas que están a cargo de la institución, no sólo han aparecido en la prensa, causando asombro y preocupación, sino que éstos además han sido sistematizados en diferentes informes elaborados por distintos organismos públicos con el objetivo de denunciar la crisis por la que atraviesa la institución e intentar buscar a sus responsables. Lo que en un comienzo parecían ser desafortunados casos puntuales en los que se había cometido “excesos”, se manifestaba ahora como un problema estructural, un fracaso institucional. Como sociedad toda nos dimos cuenta que habíamos fallado en uno de nuestros roles más básicos, más humanos, más importantes, e incluso se podría decir, atávicos: proteger a nuestros niños y niñas de la muerte, del sufrimiento, del abuso, y garantizar su pleno desarrollo y bienestar.

Lo dramático es que no hemos logrado pasar del asombro, de la indignación, de la condena pública y la búsqueda de responsables, a la acción concreta, es decir, a seleccionar e implementar los mecanismos necesarios para poner término inmediato a la situación de vulnerabilidad, abuso y atropello a derechos humanos en la que se encuentran quién sabe cuántos niños y niñas institucionalizados. Han pasado cuatro años desde el informe elaborado en forma conjunta por Unicef y el Poder Judicial, conocido como “Informe Jeldres”. Éste daba cuenta de las serias irregularidades que se vivía al interior de los centros del Sename. No obstante su importancia, el informe completo no salió a la luz sino solo hasta días recientes, y por lo mismo cabe preguntarse cuántas muertes de menores, de las 1.313 reconocidas por dicha institución en los últimos 11 años, se podrían haber evitado si los resultados de este informe hubieran sido acogidos de manera oportuna. Por el contrario, en vez de buscarse soluciones urgentes, la crisis ha servido más para propiciar un festín político, para conseguir hacer caer a algún funcionario de gobierno de alto rango o para crear un buen slogan de campaña en época de elecciones. Célebremente vergonzoso, por decir lo menos, fue el lobby desplegado para rechazar el Informe emanado de la Comisión Sename II y así blindar a la responsable política de la crisis, la ex-ministra Javiera Blanco.

Lamentable es también que a pesar de la valiosa información contenida en el informe, el mismo esté lejos de abordar la problemática de fondo, esto es, la crisis de una institucionalidad centrada en subvenciones a instituciones colaboradoras, entregando “vouchers” a privados que supuestamente cooperan en el cuidado de niños y niñas que han sido vulnerados en sus derechos. Todo esto sin una evaluación seria de su desempeño, que en muchos casos ha dado cuenta de graves irregularidades. Este modelo no es más que una expresión de la mercantilización de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes, y deja en evidencia que el Estado no está dispuesto en asumir la responsabilidad de la protección sus derechos. Es más, opta por abrir nichos de negocios con ellos. Por otra parte, si bien el informe entregaba algunas propuestas interesantes, no era vinculante, por lo que dichas iniciativas lejos dar una solución inmediata al problema estructural de la Institución, solo quedaron en simples recomendaciones.

Pero no sólo a través de la crisis del Sename se evidencia que el Estado chileno no está dando los pasos necesarios y en la dirección correcta para relacionarse con la niñez desde un enfoque de derechos. Si bien, el Estado chileno ratificó la Convención Internacional de Derechos de los Niños y Niñas (CDN) en 1990, aún somos el único país de América Latina, junto con Panamá, que no tiene una ley integral de protección de derechos de niños, niñas y adolescentes. Contar con una Ley de Garantía de Derechos y una institucionalidad adecuada, como un Defensor de la Niñez, al servicio de esta ley, son fundamentales para cumplir con los estándares establecidos en esta Convención y para que los derechos que ella consagra lleguen a la vida cotidiana de los niños y niñas en los distintos territorios del país.

La implementación de una institucionalidad que garantice una plena y efectiva protección de los derechos de los niños y niñas en Chile parece además urgente, considerando que somos el tercer país con mayores denuncias en abuso sexual infantil en el mundo y que un millón de niños, niñas y adolescentes, es decir 1 cada 4 de ellos, han sido severamente abusados y maltratados, por el Sename o en sus hogares, de acuerdo a datos proporcionados por Unicef el presente año. El mismo organismo, en otro informe, con la ubicación 41, sitúa a Chile en el último lugar ranking de los países miembros de la OCDE y la Unión Europea según su nivel de bienestar infantil.

Sin duda que las realidades que reflejan estos informes develan el precario rol que el Estado desempeña en la materia. Lo que el Estado provee actualmente en el ámbito de la niñez, son diferentes programas que no están articulados entre sí y que, dejando a un lado los buenos resultados del programa Chile Crece Contigo, evidencian una deficiencia del sistema de protección especial en su conjunto. De hecho, para que un niño o niña sea privado de permanecer al cuidado de su familia y entregado al cuidado del Sename, basta con una decisión de los tribunales de familia. Pero ¿cuántas otras instancias estatales fallaron antes para que este niño o niña quedara en una situación de vulnerabilidad tan precaria que su mejor destino es que su bienestar pase a depender de un centro del Sename? ¿Dónde estaban las políticas públicas en materia de salud para sacar a sus padres de la adicción a las drogas y el alcohol? ¿Y en materia de vivienda, para proveerles de un hogar digno? ¿O en educación, para lograr mantenerlos aprendiendo y socializando sanamente con sus pares?

Es este sistema económico, fomentado y amparado por el aparato estatal, lo que está generando niños marginalizados y vulnerados en casi todos sus derechos, para hacerse cargo de ellos cuando ya “no hay vuelta”. Solo ahí aparece el «depósito de niños y niñas”, y digo “depósito” porque fue la misma Ministra Blanco que se refirió a ellos como “stock” en una de sus intervenciones en el Congreso.

Por otra parte, si bien la clase política se ha mostrado incapaz de acordar una Ley de Garantía de Derechos de niños, niñas y adolescentes conforme a las obligaciones internacionales de Chile, sí ha sido presurosa en aprobar la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, haciendo oídos sordos a la ratificada CDN, la cual establece que las penas privativas de libertad deben ser el último recurso para los menores de 18 años, y se deben aplicar por el menor período de tiempo posible. Pero en Chile, lejos de seguirse este estándar al que el Estado está obligado, se utiliza de manera indiscriminada la prisión preventiva, pudiendo pasar un(a) niño(a) preso(a) hasta un año mientras se decide su caso. Preocupa a su vez que la tasa de privación de libertad chilena sea la más alta de la región, con 297 menores de 18 años presos cada 100.000 adolescentes. Todo lo anterior evidencia que el Estado se vincula con los niños y niñas que han sido vulnerados en sus derechos principalmente a través de tribunales, tratándolos como presuntos delincuentes, no como sujetos a los que les fueron vulnerados sus derechos para terminar en la situación de marginalidad en la que se encuentran, careciendo además de protección administrativa y de funcionarios públicos especializados para la prevención de estas vulneraciones, evitándose así que estos niños y niñas terminen siendo encarcelados.

Defender los derechos de la niñez pareciera ser un tema que convoca a todos y todas, nadie puede, al menos abiertamente, manifestarse en contra de sus derechos. Pareciera por lo tanto ser un “lugar común”, a diferencia de otros temas polémicos como el sistema de pensiones, o el aborto en tres causales. Sin embargo, pese a ser un tema que convoca, muchos parecieran no ir más allá del «posteo» en Facebook, sin involucrarse activamente en la defensa de los derechos de la niñez. Aunque hemos visto durante este agosto que termina, diferentes manifestaciones públicas convocadas por organizaciones que dicen abogar por los derechos de infancia.

Frente a esta creciente movilización de la ciudadanía, resulta necesario poner especial atención en el diagnóstico y las propuestas que los diferentes sectores de la sociedad civil y los diferentes partidos políticos levanten. Esto porque pese a ser un lindo eslogan de campaña que sirve a cualquier sector, su solución revela posiciones que, a fin de cuentas, son políticas. De hecho, aquellos que en su momento promovieron y aprobaron sin dudar la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, ahora dicen defender los derechos de infancia. Pero es la misma clase política que se caracteriza por su mirada cortoplacista, asistencialista, centrada sólo en la crisis del Sename y en hacer caer a los responsables del gobierno de turno, y no en los derechos de niños, niñas y adolescentes. Finalmente, la esperanza está puesta en una gran parte de la sociedad organizada que sí está reflexionando, generando propuestas y demandando del Estado una respuesta con enfoque de derechos humanos para la niñez en Chile, acorde a los estándares internacionales. Esto más allá de la crisis del Sename, más allá del mes de agosto, más allá de los «posteos» en las redes sociales.

Carmen Luz Morales

• Coordinadora del Programa de Educación en Derechos Humanos IHP
• Observatorio Ciudadano

 

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Ayer lunes 21 de agosto se dió inicio al juicio oral en contra de diez comuneros mapuche y la Machi Francisca Linconao, imputados por el delito de incendio con resultado de muerte del matrimonio Luchsinger-Mackay, delito que producto de las querellas por Ley Antiterrorista presentadas por los representantes del Ministerio del Interior, se le reviste de características terroristas.

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La última cuenta pública de Bachelet  y la brecha entre la aspiración y la realidad

El pasado 01 de junio la Presidenta Bachelet presentó ante el Congreso Nacional la cuarta y última cuenta pública de su segundo período en La Moneda. Aprovechó la oportunidad para hacer un balance de su gestión, del contexto que encontró al asumir su mandato el 2014, de las que fueron sus aspiraciones y expectativas como gobernante, de las tareas desarrolladas y metas alcanzadas por su gobierno, y de aquellas no logradas.

Al respecto la Presidenta, cuyo gobierno ha estado marcado por escándalos –donde más allá de aquellos imputables a integrantes de su familia en los cuales su responsabilidad es posiblemente debatible, están aquellos relacionados con el financiamiento trasversal de la política, incluyendo a partidos y personeros de su gobierno por empresas vinculadas a la dictadura–, así como por reformas parciales, por fracturas internas a su coalición, y por una pérdida de apoyo popular significativa, señaló:

“Nos hemos atrevido a poner en marcha las transformaciones que comprometimos. No ha sido fácil, no ha sido perfecto. Hemos experimentado las dificultades propias de un cambio de gran magnitud. Hemos visto lo que ocurre cuando se descorre el tupido velo de las malas prácticas y lo hemos enfrentado. Hemos cambiado realidades concretas y estamos construyendo un Chile mejor para todos y todas. Sé que falta mucho. Sé que consolidar y avanzar en las transformaciones requerirá un buen tiempo más allá de mi gobierno. Sé que son cambios que habrá que continuar y profundizar, y que los chilenos y chilenas deberán decidirlos.”

Entre los logros alcanzados durante este su segundo gobierno destacó en su cuenta la eliminación del copago en los establecimientos que reciben recursos públicos, gracias a lo cual 290 mil escolares que pagaban por su colegio, hoy estudian gratis; el que los estudiantes que pertenecen al 50% de las familias más vulnerables, pueden estudiar sin endeudarse en 32 universidades; la creación de 325 mil empresas y de 300 mil puestos de trabajo, lo que ha incidido en un desempleo promedio de 6,5%, por debajo del promedio histórico; el reajuste extraordinario de 10% en la Pensión Básica Solidaria y en el Aporte Previsional Solidario; la propuesta para el establecimiento de una nueva cotización previsional del 5%, con cargo al empleador para mejorar las pensiones; la potenciación de la salud pública a través de la inversión en infraestructura, dotación de médicos, medicamentos para enfermedades crónicas, entre otros; y la disminución de la pobreza por ingresos entre 2013 y 2015 de un 14,4% a 11,7%.

No obstante estos logros referidos por la Presidenta, son muchos los aspectos deficitarios de su gestión desde la perspectiva de derechos humanos que no fueron abordados en su mensaje. Ello incluye no tan solo los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo ejercicio sigue estando severamente restringido para importantes sectores de la población por el marco constitucional vigente y dada la privatización de los servicios sociales de salud, seguridad social, vivienda, entre otros, y de bienes públicos como las aguas, sino también los derechos políticos, donde no obstante el cambio del sistema electoral binominal por uno “proporcional inclusivo” importantes sectores siguen marginados de los espacios de representación popular. Solo ello puede explicar que el absentismo en las elecciones municipales del año pasado haya superado el 66%, y que la confianza en el Congreso Nacional al mismo año alcanzara a tan solo el 8% (PNUD, 2016).

También preocupante en materia de derechos políticos son las graves restricciones que continúan afectando el derecho de reunión y la manifestación pacífica, consustancial a la libertad de expresión, el que sigue regulado por decretos que datan de la dictadura, y el que se enfrenta a prácticas represivas de la policía que no son debidamente investigadas y sancionadas ni por la autoridad política de la que dependen, ni por los tribunales de justicia.

Asimismo, otras temáticas que fueron abordadas por la Presidenta Bachelet en esta ocasión requieren, por su importancia, de un análisis de mayor profundidad. Entre ellas destacamos la descentralización del país. En su cuenta Bachelet subrayó la iniciativa que permitirá la elección directa de la autoridad regional. Al respecto cabe señalar que, si bien el gobierno ha dado prioridad y enviado las iniciativas legislativas necesarias para activar esta elección por primera vez en la historia del país, ellas han rebotado ante una coalición de gobierno que no tiene una propuesta o modelo común de descentralización, lo que se ha sumado a un debate mediatizado por la crisis de representación de los partidos políticos y los cálculos electorales de corto plazo.

Resulta evidente que un grupo importante de la clase dirigente prefiere seguir abusando de una cultura política centralista que les permite controlar la administración del poder en las regiones. Aunque el parlamento logre un acuerdo para destrabar y sacar a tiempo la ley de atribuciones de los nuevos gobiernos regionales –que pasa ahora a Comisión Mixta, por las diferencias entre la Cámara y el Senado–, y la ley orgánica que regula la elección del Gobernador Regional, esta autoridad tendrá atribuciones limitadas. Pero aun así para los regionalistas es importante comenzar el proceso de descentralización política, clave para provocar una discusión sobre las otras medidas administrativas y políticas necesarias para avanzar en estos ámbitos en el país más centralizado de América Latina.

En materia comercial la Presidenta reafirmó la vocación de integración regional y global a través de los caminos del multilateralismo, dando cuenta que en su segunda administración se ratificaron seis nuevos convenios para evitar la doble tributación, con países como Japón, Argentina y China. Nada señaló con respecto a la que fue la principal estrategia de comercio e inversión exterior de su gobierno, el Acuerdo Transpacífico, abortado no por voluntad de su gobierno sino por la decisión de Donald Trump de sacar a Estados Unidos de este acuerdo comercial. Nada señaló tampoco en relación a la participación de la ciudadanía en la definición de la conveniencia y contenidos de dichos acuerdos, ni menos aún sobre su revisión para garantizar que éstos no lesionen el cumplimiento de los compromisos del Estado en materia de derechos humanos.

En materia de conservación, resulta sin duda valorable la creación de nuevas unidades de conservación que fortalezcan el sistema de áreas silvestres protegidas del Estado, avanzando hacia una protección representativa de los ecosistemas del país, e incorporando estándares de derechos humanos en los procesos, de modo tal de garantizar los derechos de los pueblos indígenas que mantienen sistemas de vida que dependen de la biodiversidad y los bienes naturales comunes. Sin embargo, es preocupante que aún no se logre concretar una institucionalidad que administre el sistema de áreas protegidas y cuente con instrumentos efectivos de gestión de la biodiversidad del país dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas. Más preocupante todavía, resulta observar que el proceso de consulta indígena al que convocara el gobierno, sobre las materias que conformarían futuras indicaciones del Ejecutivo al Proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, aún no ha concluido. En efecto, el gobierno convocó a dicho proceso el 08 de enero de 2016, y antes de que este estuviera finalizado, el Ejecutivo ingreso indicaciones al Congreso, sin esperar el resultado de la consulta y acotando de manera unilateral las materias a ser consultadas.

Asimismo llama la atención que se esté tramitando paralelamente, y con suma urgencia, un proyecto de ley que crea un Servicio Nacional Forestal, sin realizar un proceso de consulta previa a los pueblos indígenas. Dado que, como sabemos, el modelo forestal chileno ha demostrado tener impactos negativos severos para las comunidades indígenas y locales aledañas.

En materia de pueblos indígenas, y en particular respecto del pueblo mapuche, la Presidenta se refirió en términos reiterativos a la falta de reconocimiento, a la situación de pobreza y de rezago productivo, identificándolas como algunas de las causas de la situación de conflictividad que se vive en la Araucanía. Desde esa perspectiva, anunció que se hará cargo de las propuestas de la poco representativa Comisión Araucanía, planteando entre otras cuestiones, el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y la participación política indígena en el proyecto de nueva Constitución. Se trata este, por un lado, de un anuncio formulado por largo tiempo hasta ahora nunca concretado. Por otra parte, si bien de concretarse puede significar un importante avance en materia de los derechos de los pueblos indígenas, no se especifica cuál sería el contenido de dicho reconocimiento, ni se propone el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos y titulares de derechos de autonomía y libre determinación, lo que debería resolverse a través del reconocimiento de Chile como un Estado Plurinacional.

Sus propuestas vinculadas con el incentivo a la productividad de la Región, vienen a repetir el discurso reduccionista de la institucionalidad respecto a que la situación de conflictividad que se vive en la Región sería consecuencia de la pobreza en que vive el pueblo mapuche.

Por otra parte, parece interesante de que la Presidenta hable de medidas de reparación a “todas” las víctimas de violencia en la Región, lo que supone que debería considerarse a las personas mapuche que han sido víctimas de la violencia desmedida por parte de agentes del Estado.

Por último, en relación al proceso constituyente referido por la Presidenta en su mensaje, cabe reconocer que su gobierno se hizo eco de la demanda ciudadana en relación a la necesidad de elaborar una nueva constitución que reemplace la de 1980 legado de la dictadura, convocando a un proceso que ha involucrado a importantes sectores de ciudadanía en la discusión de las bases de esta nueva carta fundamental. Los anuncios que ella hace en relación a la continuidad de este proceso a través del proyecto de reforma constitucional para la conformación de una Convención Constituyente encargada de la redacción de la nueva constitución, enviado ya al Congreso Nacional, y el nuevo texto constitucional, que señala enviará al mismo Congreso antes de fin de año, generan, sin embargo, fuerte incertidumbre sobre el futuro de este proceso. Toda vez que se requiere de quórums supra mayoritarios para la aprobación de estas iniciativas y que deja en manos de un Congreso Nacional con una credibilidad en la ciudadanía, como fuera señalado, limitadísima, la decisión sobre la forma de integración, elección, participación ciudadana, de la instancia constituyente que se propone. Por tanto dada la composición actual del Congreso Nacional, y muy posiblemente la composición posterior al 2018 con la reforma al sistema electoral binominal por uno proporcional inclusivo o atenuado, la viabilidad de esta estrategia “institucional” de la Presidenta Bachelet para generar un mecanismo democrático y plural para la elaboración del texto constitucional es mínima.

Más allá de las aspiraciones y buenas intenciones de la Presidenta Bachelet, su cuarta y última cuenta deja en evidencia los múltiples déficit que su gobierno tuvo en materia de derechos humanos, y por lo mismo los desafíos que en esta materia existen hacia el futuro. Fundamental en este sentido, dadas las barreras que la institucionalidad heredada de la dictadura establece para garantizar el pleno ejercicio de estos derechos, es que el proceso constituyente en marcha por una voluntad ciudadana mayoritaria –68% de la población considera el cambio constitucional prioritario (CADEM; abril, 2017)– y acogido por la Presidenta sea elaborado por mecanismos consistentes con los derechos humanos, en que la participación de la diversidad sectores de pueblos que habitamos este país, sea posible; mecanismo que, como muchos sectores de la ciudadanía piensan –49% según CADEM– debe ser una Asamblea Constituyente.

 

Temuco, Santiago, 05 de junio de 2017.

El 15 de diciembre de 2015, siete diputados de los partidos Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente[1] –de las regiones de La Araucanía, Los Ríos y Metropolitana–, ingresaron la Cámara de Diputados del Congreso Nacional una iniciativa legislativa que “Fortalece la investigación de delitos terroristas y de aquellos que afecten la seguridad del Estado en casos de especial gravedad” (Boletín 10460-25). Dicha iniciativa parlamentaria ingresó al Congreso en forma paralela al proyecto de ley iniciado por mensaje del Ejecutivo durante noviembre de 2014, que “Determina conductas terroristas y su penalidad y modifica los Códigos Penal y Procesal Penal” (Boletín 9692-07), el cual continúa aún su tramitación legislativa.

Tal como se desprende de los fundamentos que acompañaban la moción parlamentaria, el objetivo del proyecto era superar una supuesta “falta de inteligencia policial y de medios de prueba idóneos”, que, a juicio de los parlamentarios, ha “hecho fracasar rotundamente cada causa donde se persigue obtener condenas por delitos terroristas u otros que afecten a la seguridad interior”, haciendo expresa mención al conflicto étnico y territorial que se ha vivido en la Región de la Araucanía. Para lo anterior, la iniciativa parlamentaria buscaba dotar al Ministerio Público “de herramientas investigativas y probatorias, que […] redunde en una institucionalidad suficiente para hacer frente al fenómeno terrorista”.

La breve moción parlamentaria constaba de siete artículos. Entre sus aspectos más relevantes, el proyecto de ley buscaba autorizar al Fiscal Nacional para que, de oficio o a requerimiento de partes, pudiera nombrar un fiscal con dedicación exclusiva para la investigación de delitos que a su juicio tengan mérito para ser subsumidos en las leyes N° 18.314 (delitos terroristas) o 12.927 (delitos contra la seguridad interior del Estado), y que “[…] amenacen gravemente el ejercicio de las garantías fundamentales de un sector significativo de la población nacional, o persigan socavar de manera cierta las bases del Estado democrático de derecho” (art. 1°). Asimismo, se perseguía dotar de atribuciones al Fiscal Nacional para requerir de los órganos de la Administración del Estado –incluidas las Fuerzas de Seguridad y de Orden–, la destinación de funcionarios de sus respectivas dependencias, en comisión de servicio, al Ministerio Público (art. 2°). A su vez, se pretendía que las diligencias de la investigación tengan el carácter reserva absoluta, sin sujeción a un plazo legal ni control judicial alguno, permitiendo el acceso a ellas por parte de los intervinientes en el procesos “con omisión de la identidad de quienes las practiquen” y una vez que la investigación se formalice (art. 3°).

En relación con los mecanismos tendientes a “fortalecer la investigación”, el proyecto autorizaba al Fiscal designado para “hacer uso de todos los mecanismos investigativos y medios de prueba que disponga el Código Procesal Penal y las leyes N° 18.314 y 12.927, independiente del cuerpo legal por el cual se formalice en definitiva a quienes resulten imputados” (art. 4°). Además, de autorizar el uso de funcionarios policiales para que se desempeñen como “agentes encubiertos” y la utilización de “informantes”, quienes estarán exentos de responsabilidad criminal por aquellos delitos en que deban incurrir en sus actuaciones como tales o que no hayan podido impedir (art. 4°). Además, el proyecto de ley facultaba al Fiscal designado para requerir de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) “toda la información que tenga en relación al caso y los recursos operativos necesarios para el éxito de la investigación”, permitiendo que los antecedentes recopilados y aportados por ésta, así como la de otros organismos de inteligencia pertenecientes al Sistema de Inteligencia del Estado (Ley N° 19.974), puedan ser utilizados como elementos de prueba y no ser objeto de exclusión (art. 5°). Finalmente, la iniciativa parlamentaria pretendía autorizar al Fiscal designado para “solicitar a la Corte Suprema la prórroga de competencia a tribunales ubicados en una región distinta a aquella en que hayan tenido lugar los ilícitos” (art. 7°).

El pasado 11 de abril, la Cámara de Diputados votó el proyecto de ley. Pese a que el proyecto fue aprobado en general, con 55 votos a favor, 33 en contra y 10 abstenciones, los artículos que requerían un quórum de aprobación especial (quórum calificado o quórum de ley orgánica constitucional) fueron rechazados por no alcanzar la mayoría requerida. Ello significó que, a su vez, las normas aprobadas, pero que se veían modificadas por los artículos rechazados, también se cayeran.

 Corte Suprema y las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos

Durante la tramitación de la moción parlamentaria, se ofició a la Corte Suprema de Justicia -máximo tribunal del país-, a objeto de que ésta se pronuncie respecto únicamente de lo dispuesto en el artículo 7° de dicha iniciativa.

Con fecha 8 de abril de 2016, la Corte Suprema informó en el contexto de la tramitación legislativa de la iniciativa parlamentaria (Oficio N° 43-2016). Entre las consideraciones más relevantes de lo informado por la Corte, destaca la prevención de los Ministros señores Muñoz, Künsemüller, Brito, Cisternas, Dahm y señora Muñoz, quienes, además de realizar un análisis de legalidad de la moción parlamentaria, examinan su contenido a partir de las disposiciones constitucionales y “las obligaciones internacionales asumidas en los tratados Internacionales sobre Derechos Humanos suscritos por Chile”. Destacando la necesidad de tener en cuenta la reciente sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Norín Catrimán y otros Vs. Chile (29 de mayo de 2014), donde “el Estado chileno fue condenado en razón de la aplicación de la Ley N° 18.314 al pueblo Mapuche, precisamente debido a diversos defectos en la reglamentación e implementación de las reglas de acopio y rendición de prueba que, a juicio de la Corte Interamericana, implicaron vulneraciones al derecho esencial a la presunción de inocencia y a la igualdad ante la ley”.

Tal como destacan los Ministros de la Corte Suprema, “[…] la moción parte de la base que las leyes N° 18.314 y 12.927 se encuentran infra aplicadas”, lo que pugnaría con “[…] la realidad nacional y, especialmente, las circunstancias que se viven en la región de la Araucanía, [que] harían necesario elevar la frecuencia de su aplicación, por lo que es necesario encontrar mecanismos que la faciliten”. Sin embargo, dada la naturaleza de la propuesta legislativa, para los Ministros de la Corte resulta “[…] relevante tener presente la manera en que la legislación chilena define al terrorismo y, también, los criterios procesales aceptados en nuestra legislación que desarrollan la garantía constitucional del debido proceso”. De esta manera, dado que el concepto de terrorismo bajo la Ley N° 18.314 no se encuentra adecuadamente acotado, dicha situación ha debido ser compensada “[…] por la práctica jurisdiccional de los tribunales nacionales que han integrado la reglamentación internacional y constitucional para precisar la amplitud del concepto de terrorismo”.

Además, el Máximo Tribunal del país previene que algunas de las facultades que la iniciativa legislativa pretende reconocer al Ministerio Público ya se encuentran reconocidas en el esquema regulatorio actual, resultando “sobreabundantes” e “innecesarias”. Esto es lo que sucede con el nombramiento de un fiscal con dedicación exclusiva para la investigación de los hechos constitutivos de delito (art. 1°), o la posibilidad de que el Fiscal Nacional pueda requerir colaboración de otros órganos de la Administración del Estado y comisión de servicio durante las correspondientes investigaciones (art. 2°). Lo mismo sucede respecto al carácter de reserva absoluta de las diligencias de la investigación, sin sujeción a un plazo legal ni control judicial alguno (art. 3°), ya que –en palabras de los Ministros– “actualmente, cualquiera sea el ilícito investigado, e independientemente del carácter formalizado de una investigación, el expediente investigativo está siempre sujeto a reserva o secreto relativo, por lo que a este respecto la propuesta resulta una vez más innecesaria (artículo 182 del CPP)”; con la agravante de que con el establecimiento de un secreto absoluto para la totalidad de la pesquisa se “cercenan el derecho a defensa de los intervinientes”.

En lo que dice relación con la posibilidad de utilizar “agentes encubiertos” durante la investigación, sin necesidad de autorización judicial previa (art. 4°), los Ministros recordaron lo excepcional y cuestionable de la utilización de esta clase de mecanismos sin autorización previa de la judicatura. En sus palabras, “[t]al reparo al empleo de agentes encubiertos tiene asidero porque estos pueden ser tanto o más vulneratorio de garantías -como ocurre con la intimidad o la inviolabilidad del hogar- que, por ejemplo, una escucha telefónica”. Por este motivo, y sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador de reconocer legalmente la figura del “agente encubierto”, la Corte fue de la postura de “restringir su aplicación a casos cuyo mérito sea justificado de manera preventiva ante el juez de garantía –mediante resolución fundada, según las reglas de validez previstas en el CPP–, en audiencia que habría de celebrarse con las reservas correspondientes”.

Finalmente, en lo que dice relación con la posibilidad de requerir de la ANI información que sea relevante para el caso y la posibilidad utilizar los elementos probatorios aportados por organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia del Estado (Ley N° 19.974) como elementos de prueba sin ser objeto de exclusión, entre otras cosas, la Corte estuvo por señalar que: “debe tenerse en cuenta que la legislación vigente permite al Ministerio Público recabar información de inteligencia, con una redacción que especifica de mejor manera los mecanismos mediante los que este organismo puede acceder a la información derivada del Sistema Nacional de Inteligencia, y las responsabilidades penales y administrativas que ello conlleva” (art. 39 de la Ley N° 19.974). Además, tal como sostuvo la Corte, la imposibilidad de excluir del juicio este tipo de pruebas en la audiencia de preparación del juicio oral que se propone afectaría inequívocamente al derecho de defensa, toda vez que “genera una clase de prueba privilegiada en favor del Estado, pues a diferencia de lo que ocurre con todas las probanzas se quiere impedir la posibilidad que el juzgado de garantía verifique su legalidad y la circunstancia de no haberse infringido la Constitución al momento de obtenérselas”.

Proyecto de ley iniciado del Ejecutivo que “Determina conductas terroristas y su penalidad y modifica los Códigos Penal y Procesal Penal” (Boletín 9692-07)

Como se señaló, durante noviembre de 2014, el gobierno encabezado por la Presidenta Michelle Bachelet ingreso al Congreso un proyecto de ley que “Determina conductas terroristas y su penalidad y modifica los Códigos Penal y Procesal Penal” (Boletín 9692-07), el cual aún continua con su tramitación legislativa. Dicha iniciativa legislativa se construyó sobre la base del trabajo realizado por la Comisión de Expertos que había sido convocada por el Gobierno en abril de 2014, a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, para trabajar en una nueva propuesta de regulación jurídica de los delitos terroristas.

El proyecto de ley presentado por el Gobierno contempla reformas tanto de carácter sustantivo como procesal, para lo cual se modifica tanto del Código Penal como del Código Procesal Penal (CPP). En las modificaciones de Derecho Penal sustantivo, la principal innovación es la propuesta de tipificación de la “asociación criminal terrorista”, junto con normas que regulan penalmente la “delincuencia terrorista”. Por su parte, en cuanto a las modificaciones de carácter procesal, se consideran propuestas dirigidas al establecimiento de diligencias y medidas especiales de investigación para los delitos organizados o complejos. Por último, el proyecto pretende derogar la Ley N° 18.314 manteniendo igualmente la regulación en un cuerpo normativo especial, desestimando expresamente su incorporación al Código Penal, señalándose que esta se haría cuando el Código Penal sea modificado en su integridad.

En cuanto a los fundamentos de la propuesta del Gobierno, se afirma en el mensaje que la ley antiterrorista vigente es criticada por su origen y que su ineficacia la ha puesto en desuso. Declara el mensaje que, pese a sus modificaciones posteriores, la legislación actual nació bajo una concepción cuyos principios ya no son los predominantes y que su posterior aplicación selectiva conspira contra su legitimidad democrática. El proyecto también asegura que la ley antiterrorista vigente ha sido denunciada por los problemas jurídicos que presenta, además de reconocer expresamente el aumento desproporcionado de las penas que establece, su aplicación para casos de delitos que afectan únicamente la propiedad, la dificultad de prueba de los elementos subjetivos del tipo penal y la utilización de testigos protegidos, todo lo cual ha significado el rechazo internacional a la legislación antiterrorista chilena.

El 01 de diciembre de 2014, el Consejo del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) aprobó un Informe donde se analizaba el contenido y los principios que inspiran el proyecto de ley del Ejecutivo, a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos aplicables.

Entre los aspectos positivos del proyecto de ley, el INDH destaca la intención expresa del Ejecutivo de adecuar la legislación vigente a los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Además, a diferencia de lo que sucedía con la iniciativa de los parlamentarios analizada previamente, la propuesta del Ejecutivo avanza al exigir siempre de autorizaciones judiciales previas para utilizar medidas intrusivas durante la investigación y para la actuación de los agentes encubiertos e informantes. Para el INDH también resulta un avance el régimen propuesto para los testigos protegidos, el que resulta más respetuoso de los derechos de los acusados que el de la legislación vigente, toda vez que se resguarda el ejercicio del derecho de defensa. Así, se establece que en ningún caso la duración de la reserva de dichos testigos podrá exceder de seis meses desde la primera declaración del testigo protegido y siempre cesará la reserva una vez cerrada la investigación. Igualmente se señala que la reserva del testigo no podrá impedir el ejercicio del derecho de la defensa a que se le revele la identidad del testigo que sea ofrecido como medios de prueba por el Ministerio Público en su acusación y garantizándose igualmente el derecho a contrainterrogarlos en la oportunidad que corresponde.

No obstante la valoración positiva de los aspectos mencionados, para el INDH el proyecto adolece de varios problemas desde el punto de vista de los estándares internacionales en materia de derechos humanos. Al tratarse solo de un proyecto de ley de quórum calificado, subsisten los problemas que presenta la regulación constitucional del terrorismo, la cual no es modificada para ser compatibilizada con los estándares de derechos humanos. Especialmente preocupante de la regulación constitucional, es la suspensión de derechos políticos por el solo hecho de ser acusado por un delito terrorista, con lo cual se contraviene la presunción de inocencia, y la existencia de requisitos adicionales para la concesión de libertad provisional, lo cual queda a la espera de un futuro proyecto de reforma constitucional.

Respecto a la definición de terrorismo que está contenida en el artículo 1 del proyecto, esta sigue siendo ambigua e insuficiente a la luz de los estándares relacionados con los principios de legalidad y tipicidad, y amplía la definición anterior al incorporar más finalidades alternativas, haciéndola más difusa y problemática. Asimismo, para el INDH resulta particularmente cuestionable desde el punto de vista de los derechos humanos que el listado de delitos señalados en el artículo 1 haga remisiones a una amplia cantidad de figuras penales contenidas en la Ley de Seguridad Interior del Estado, corriéndose el riesgo de que la nueva legislación se aboque más a la criminalización de la disidencia política que al fenómeno propiamente terrorista. En el mismo sentido, la remisión que se hace a una figura de la Ley de Control de Armas y Explosivos es confusa y contraviene también los principios de legalidad y tipicidad. Por otra parte, si bien el INDH destaca la opción por consagrar legalmente el “elemento estructural” de los delitos de terrorismo, la propuesta legislativa adolece de problemas de coherencia al legislar formas de participación delictual que incluyen la posibilidad del “terrorismo solitario”. A su vez, el proyecto del Ejecutivo desmejora la condición jurídica de niños, niñas y adolescentes, que desde la modificación efectuada por la Ley N° 20.519 a la ley antiterrorista estaban totalmente excluidos de su aplicación. Igualmente, la consagración de un sistema de ejecución de penas que prohíbe la aplicación de beneficios alternativos o penas sustitutivas resulta problemática en tanto configura un acto de discriminación que vulnerar el principio de igualdad.

Se aprecia como resultado general de la propuesta una tendencia al aumento de las penas que podría afectar el principio de proporcionalidad y al uso de la prisión preventiva, lo que resulta contrario a los estándares de derechos humanos desarrollados respecto a dicha medida cautelar.

En materia procesal penal, preocupa al INDH que el régimen especial de investigación incorporado por el proyecto –y que constituye un Párrafo completo que se agrega al CPP– termine extendiéndose excesivamente a otro tipo de ilícitos y por esa vía se normalicen regulaciones de medios que por definición deben ser excepcionales y de aplicación restrictiva. En cuanto al plazo de detención inicial, el plazo de hasta cinco días para formalizar disminuye a la mitad el plazo actualmente regulado en la Ley N° 18.314, pero aumenta en dos días el plazo máximo permitido en el sistema del CPP, aumentando su procedencia para otro tipo de delitos (todos los señalados en el artículo 226 A). Respecto al plazo de investigación de tres años contemplado para todos los delitos a que hace referencia el nuevo título propuesto, se valora positivamente que dicho plazo comience a contarse desde que hay una intervención judicial, pero se estima que la extensión de un año por sobre el tope máximo contemplado en el sistema del CPP puede vulnerar el derecho a ser juzgado en un plazo razonable. Finalmente, el secreto de las piezas de investigación puede extenderse hasta por seis meses, lo cual no es distinto a lo señalado en la ley antiterrorista actual, con la diferencia de que ahora se podrá́ extender dicho plazo máximo a un conjunto de otros delitos.

[1] Germán Becker (RN), de la Región de la Araucanía (Distrito 50); Gonzalo Fuenzalida (RN), de la Región de los Ríos (Distrito 54); René García (RN), de la Región de la Araucanía (Distrito 52), Claudia Nogueira (UDI), de la Región Metropolitana, Diego Paulsen (RN), de la Región de la Araucanía (Distrito 49); Jorge Rathgeb (RN), de la Región de la Araucanía (Distrito 48); y Marcela Sabat (RN), de la Región Metropolitana (Distrito 21).

La decisión de Donald Trump de retirar a Estados Unidos del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), terminó por desahuciar anticipadamente este mega acuerdo comercial que involucraba a doce países de Asia y América, los que en conjunto concentran el 40% del PIB mundial y una población cerca de 800 millones de personas.

Se trata, como sabemos, de acuerdos que exceden con mucho el alcance de acuerdos de comercio bilaterales y multilaterales que vienen suscribiéndose en las últimas décadas, estableciendo reglas para la patentación (capítulo propiedad intelectual) de medicamentos, internet, semillas, entre otros sectores altamente sensibles; además de fijar normas en ámbitos como el empleo, medio ambiente o compras públicas; y mecanismos propios para la solución de controversias, abriendo la posibilidad de que las empresas demanden directamente a los estados, incluso sin agotar las instancias administrativas o judiciales internas establecidas en los distintos países.

Se trata, además, de un acuerdo negociado en forma secreta durante más de cinco años y sin participación de organizaciones de sociedad civil u otros actores interesados, como es el caso de pueblos indígenas, de modo que puedan incidir en el texto definitivo suscrito. Lo que contrasta con la participación que tuvieron en el marco de las negociaciones empresas y otros agentes económicos.

Las situaciones descritas, inciden en la soberanía de los estados y en su deber de promover, proteger y respectar los derechos humanos, admitiendo que sea criterios de mercado y el poder de grupos trasnacionales los que se impongan sobre el bienestar de las personas y comunidades. Como lo han advertido diversos relatores especiales de Naciones Unidas, quienes incluso dirigieron una comunicación específica a estos 12 países, dando un plazo de 60 días para que dieran respuesta una serie de preocupaciones sobre impactos del TPP a estos derechos. Del mismo modo, en atención a estas afectaciones y a derechos de pueblos indígenas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos concedió una audiencia especial en su 159° periodo de sesiones ordinarias para recepcionar información detallada de estos impactos y la no consulta del acuerdo con pueblos indígenas, pese a afectar sus tierras, territorios y recursos en ellos disponibles, así como derechos culturales y colectivos.

Chile, es actualmente el país con mayor número de acuerdos comerciales suscritos en el mundo (un total de 26 con 64 naciones), y lo hace sin atender, ni mucho menos medir, la amenaza que estos acuerdos comienzan a tener cada vez con mayor intensidad sobre los derechos humanos. Algo aún más cuestionable, tras serle solicitado por parte del Instituto de Derechos Humanos (INDH) un estudio de impactos del TPP a estos derechos, el que también es establecido por los Principios Rectores de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos cada vez que los países suscriben acuerdos, entre ellos los comerciales. Esto en momentos en que Chile discute precisamente un Plan Nacional en la materia.

Por todo lo expuesto, llama a la preocupación la insistencia del estado chileno en intentar reflotar, ahora a través de la Alianza del Pacífico, un acuerdo altamente cuestionado por órganos de tratados a los que Chile está comprometido internacionalmente. También que mantenga la falta de transparencia y el secreto en las negociaciones de tratados, como hoy ocurre con el Acuerdo de Servicios (TISA), que reúne a más de 50 países y que suma a la base del TPP la presión sobre los servicios públicos, con una además cláusula que impide que un servicio privatizado pueda volver a manos del estado. Denegando, por una parte, acceso a la información y, por otra, vulnerando el derecho humano a la participación en las decisiones de interés público. Como lo son, sin lugar a dudas, estas discusiones mantenidas a puertas cerradas. Que bien podrían determinarse, en última instancia, mediante plebiscito ciudadano como ocurrió con el TLC entre Costa Rica y Estados Unidos.

Es momento, finalmente, de replantearse un modelo de apertura de mercado basado en la adopción de acuerdos comerciales, y sus reales beneficios para las y los chilenos. Más aún cuando los principales rubros de exportación (minería, forestal, piscicultura), son a la vez los que vienen generando mayores niveles de contaminación y degradación ambiental. Y los supuestos reportes macroeconómicos, no guardan relación con una mejora de la calidad de vida, de hecho Chile se encuentra entre los países con los peores índices de distribución a nivel mundial.

El gobierno reafirmó su agenda sobre el proceso constituyente para cambiar la Constitución e ingresó al Congreso Nacional un proyecto de ley que establece un mecanismo de reemplazo de la actual.

El proyecto modifica el Capítulo XV de la Carta Fundamental y faculta al Congreso para convocar a una Convención Constitucional para la elaboración de una Nueva Constitución con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si el proyecto de reforma es aprobado, el gobierno tendrá un plazo de 60 días para enviar otro proyecto, ahora una Ley Orgánica Constitucional que definirá la conformación y funcionamiento de la Convención Constitucional. Resuelto esto, se podrá convocar a la Convención que propondrá un proyecto de nueva Constitución, el cual debe ser aprobado o rechazado en un plebiscito nacional, que, según el proyecto, será obligatorio.

El proyecto presentado por el gobierno cambia algunos aspectos del derrotero anunciado con el proceso constituyente. El mecanismo ahora tiene nombre -Convención Constitucional- y se plantea una Ley Orgánica que “regula su convocatoria, la forma de integración de la misma, el sistema de nombramiento y elección de sus integrantes, su organización, sus funciones y atribuciones, como también los mecanismos de participación ciudadana”. El gobierno acota así la discusión y también el mecanismo para resolver el cambio constitucional, aspirando a que la Convención Constitucional se apruebe por el actual Congreso. Un tema discutible, pues está hoy en cuestión su legitimidad ciudadana, aunque esto era parte del itinerario ya conocido. Pero si se aprueba la Convención, esto podría coronar uno de los tres principales compromisos del Programa de Gobierno y también la acción ciudadana para romper el blindaje que impedía cambiar por completo la Constitución heredada de la dictadura.

Un dato preocupante son los quórum que se plantean para convocar a la Convención Constitucional y para que ésta, luego de constituida, pueda aprobar los contenidos de la nueva Constitución, ya que seguirá lo “establecido en el inciso segundo del artículo 127” de la actual Constitución. Ello implica que todo lo referido a los Capítulos sobre Bases Institucionales, Derechos, Tribunal Constitucional, Fuerzas Armadas, Consejo de Seguridad y sobre Reforma a la Constitución deben ser aprobados en la Convención por las dos terceras partes de sus integrantes. El mismo quórum tendrá cualquier otra materia nueva que la Convención quiera incorporar al nuevo texto constitucional.

La agenda anunciada por el gobierno para el proceso constituyente se debe completar con una propuesta de Nueva Constitución, cuyo insumo principal son las Bases Ciudadanas que resultaron del proceso participativo realizado entre abril y agosto del año pasado. El mensaje presidencial que envía la reforma se hace cargo de la crisis de representación actual y la legitimidad del proceso constitucional, pero también de la incredulidad sobre el resultado del proceso, clarificando el proyecto que el resultado de la Convención será una “reforma completa” o una “nueva constitución”.

Con el proyecto del gobierno, la discusión constituyente queda instalada en medio de las campañas donde para elegir a un nuevo parlamento con un nuevo sistema electoral. Seguir las etapas anunciadas y discutir los contenidos del proyecto debiera estar en las metas de la ciudadanía que apuesta a seguir promoviendo conciencia y aumentar el capital social y político para promover una Asamblea Constituyente (AC). La agenda por la AC tiene un espacio y tiempo clave este año para incidir en el debate nacional, sostener la demanda por una nueva constitución e incidir en la discusión de la reforma enviada al Congreso.

La Asamblea Constituyente logró un sitial inesperado en las Bases Ciudadanas que la Presidenta Bachelet recibió el pasado 14 de enero, por cuanto los Cabildos Provinciales y Regionales la priorizaron como una institución necesaria en una nueva Constitución. Lo mismo ocurrió en los Encuentros Locales desarrollados en el extranjero y con los pueblos indígenas. En el informe final del Consejo de Observadores Ciudadanos (CCO), en tanto, se precisa que la Asamblea Constituyente es el único concepto que rompió la simetría entre los resultados de los Encuentros Locales Autoconvocados y los Cabildos.

Las Bases Ciudadanas son el insumo para la propuesta del gobierno y no se podrá obviar entonces un concepto priorizado entre las siete instituciones más relevadas en el proceso participativo. Pero estas Bases, según el proyecto presentado, serán solo un insumo más para la Convención que se propone, la cual también podrá conocer “de todo otro proyecto que tenga por objeto la sustitución del actual texto constitucional”. Por tanto cautelar los avances sobre el mecanismo de cambio constitucional logrados en el proceso constituyente es parte de una agenda ciudadanía.

El cambio constitucional mantiene un fuerte apoyo ciudadano como lo expresa la reciente Encuesta CADEM (10 de abril), donde las expectativas ahí reflejadas son claras y coincidentes con los resultados del proceso constituyente realizado el año pasado. La Convención Constitucional suena muy parecido a la Asamblea y los contenidos de este mecanismo aún deben discutirse. No le concedemos la confianza a éste ni al próximo parlamento para resolver ellos una nueva Constitución, pero es ahí donde se discutirán las reglas para la Convención propuesta o lo que quede o resulte de la discusión. Ya no solo el cambio constitucional está en la agenda pública, ahora también lo estará y con aún más relevancia, el mecanismo. El que sin lugar a dudas, debe ser una Asamblea Constituyente.

Este 19 de abril se realizó en el país Censo abreviado, el cual tenía como objetivo superar los errores en los cuales se incurrió durante el censo del año 2012 y que le restó valor metodológico a dicho instrumento.

Valorando el esfuerzo que significa el censo, éste ha excluido a una parte de la población; los afrodescendientes de Chile. En efecto, a pesar de haber sido requerido por las organizaciones afrodescendientes de Arica, el INE se negó categóricamente a incorporar dentro de esta medición estadística la pregunta sobre pertenencia étnica la categoría afrodescendiente, generándose una situación de discriminación de la población chilena afrodescendientes.

Lo anterior, supone una absoluta invisibilización de los miembros de las comunidades afrodescendientes de Chile, que va en sentido contrario a las recomendaciones internacionales en la materia y que además impide contar con información oficial desagregada que permita focalizar inversión y políticas públicas (como de hecho ya se está haciendo) para un significativo sector de la población de nuestro país e históricamente marginalizado.

Producto de lo anterior, el 13 de septiembre de 2016 las organizaciones afrodescendientes de Arica interpusieron una denuncia ante el Sistema Interamericano de Protección de derechos humanos, con el objetivo de revertir esta situación de discriminación histórica y que de una vez por todas se reconozca la población afro tribal chilena en las estadísticas oficiales de Chile, único estado latinoamericano que hasta la fecha se ha negado a incorporar esta categoría de pertenencia étnica en sus censos.

La necesidad de contar con información oficial y desagregada, que incorpore la dimensión étnica basada en la autodefinición, con el objetivo de implementar políticas públicas focalizadas y pertinentes a los miembros de las comunidades afrodescendientes en Chile, ha sido observada y recomendada por múltiples organismos internacionales, tales como el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés), órgano de control de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Asimismo, ha sido recomendado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a los Estados de la región, a partir del acervo de decisiones y jurisprudencia desarrollada en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

Además, existe un marco de directrices desarrolladas al alero del derecho internacional de los derechos humanos, que enfatizan en que la elaboración de estadísticas públicas realizada por los Estados debe seguir una lógica pluralista, inclusiva y de ampliación de derechos para todos los sectores de la población, de modo tal que la generación de información sobre población afrodescendiente, población indígena, personas con capacidades diferentes, personas lesbianas, gays, bisexuales y transexuales, y otros grupos diferenciados de la sociedad, constituye un insumo básico para la elaboración de políticas públicas. Entre estas directrices encontramos: la Declaración y Programa de Acción de Durban, aprobadas en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia de 2001; la resolución 67/155 de la Asamblea General; y el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, fruto de la primera reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe, celebrada en Montevideo del 12 al 15 de agosto de 2013, entre otros .

Con esta exclusión el Estado de Chile niega el derecho de los afrodescendientes de Chile a auto identificarse como tales. Se trata de una exclusión lamentable que debería ser superada a futuro, sino por decisión del propio Estado, por la intervención del Sistema Interamericano de Derechos Humanos que conoce el reclamo de esta antigua comunidad de chilenos.